1. К землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.
2. К землям особо охраняемых территорий относятся земли:
1) особо охраняемых природных территорий;(Подпункт в редакции, введенной в действие с 30 декабря 2013 года Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ.
2) природоохранного назначения;
3) рекреационного назначения;
4) историко-культурного назначения;
5) особо ценные земли.(Подпункт в редакции, введенной в действие с 30 декабря 2013 года Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ.
3. Порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий федерального значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий федерального значения устанавливаются Правительством Российской Федерации на основании федеральных законов.
4. Порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
5. Пункт утратил силу с 30 декабря 2013 года - Федеральный закон от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ.
6. Земли особо охраняемых природных территорий, земли, занятые объектами культурного наследия Российской Федерации, используются для соответствующих целей. Использование этих земель для иных целей ограничивается или запрещается в случаях, установленных настоящим Кодексом, федеральными законами.
Комментарий к статье 94 Земельного Кодекса РФ
1. Пункт 1 настоящей статьи устанавливает содержательные и формальные (юридические) признаки особо охраняемых территорий. К содержательным признакам относятся те из них, которые указывают на особую значимость соответствующих территорий: их природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, наличие которого служит основанием для придания особого правового статуса. Такие территории формализуются в качестве особо охраняемых посредством: а) полного или частичного изъятия из хозяйственного использования; б) полного или частичного изъятия их из оборота; в) установления особого правового режима использования и охраны.
Степень изъятия особо охраняемых территорий из хозяйственного использования определяется в общих чертах нормами данной главы Земельного кодекса РФ, Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ (с изм.) "Об особо охраняемых природных территориях" <1>, Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ (с изм.) "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" <2>, Лесным кодексом Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ <3>, Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" <4>, иными нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также индивидуальными положениями об охраняемых территориях и объектах.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.
<2> СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519.
<3> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.
<4> СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713.
Ограничение оборотоспособности земельных участков в пределах особо охраняемых территорий в виде изъятия их из оборота и ограничения оборота регулируется ст. 27 ЗК РФ. Так, из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности государственными природными заповедниками и национальными парками (за исключением случаев, предусмотренных ст. 95 настоящего Кодекса), воинскими и гражданскими захоронениями. Ограничиваются в обороте земельные участки в пределах иных (кроме заповедников и национальных парков) особо охраняемых природных территорий, земли, занятые защитными лесами в составе земель лесного фонда, особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия. Формулировка "в пределах иных (кроме заповедников и национальных парков) особо охраняемых природных территорий" распространяется, во-первых, на виды особо охраняемых природных территорий, названные в п. 1 ст. 95 настоящего Кодекса, а также на иные виды земель особо охраняемых ПРИРОДНЫХ территорий, образуемые в соответствии с п. 5 настоящей статьи (здесь и далее выделено мной. - М.В.). Во-вторых, ограничения оборота распространяются не только на земли самих особо охраняемых природных территорий (далее также - ООПТ), но и на земельные участки, принадлежащие другим лицам, расположенные В ПРЕДЕЛАХ таких территорий.
Содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается Земельным кодексом, федеральными законами.
Согласно п. 2 ст. 27 настоящего Кодекса земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Последнее положение надлежит понимать как наличие в федеральном законе прямого (специального) указания на возможность предоставления ограниченно оборотоспособных земельных участков в частную собственность, отсутствие которого является основанием для отказа в приватизации земельного участка.
Общество с ограниченной ответственностью приобрело в порядке приватизации нежилое помещение. Земельный участок, необходимый для эксплуатации этого объекта, был в 1994 г. предоставлен обществу на праве постоянного (бессрочного) пользования. В 1974 г. этот участок Постановлением Совета Министров РСФСР был включен в список памятников культуры, подлежащих охране как памятники государственного значения. В 2005 г. общество обратилось в областной департамент имущественных и земельных отношений с заявкой на приватизацию земельного участка, на котором расположен приватизированный объект недвижимости. Департамент уведомил заявителя о том, что указанный земельный участок входит в охранную территорию памятника федерального значения и археологического наследия - культурного слоя города Смоленска, ограничен в обороте и, следовательно, не подлежит приватизации. Полагая, что такой отказ не соответствует действующему законодательству, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и понуждении департамента заключить договор купли-продажи земельного участка.
Решением областного арбитражного суда в удовлетворении заявленных требований было отказано, поскольку, по мнению суда, в соответствии с п. 2 ст. 63 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" впредь до принятия федерального закона, разграничивающего объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности, на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность, приостановлена приватизация объектов культурного наследия федерального значения. Постановлением апелляционной инстанции решение было отменено, требования заявителя удовлетворены ввиду несоответствия отказа п. 4 ст. 28 ЗК РФ. Кассационная инстанция оставила постановление суда апелляционной инстанции без изменения. При этом суды апелляционной и кассационной инстанций сослались на п. 2 ст. 49 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", в соответствии с которым объект археологического наследия и земельный участок, в пределах которого он располагается, находятся в гражданском обороте раздельно, и признали отсутствие обстоятельств, препятствующих приватизации спорного земельного участка. Департамент имущественных и земельных отношений обратился в Высший Арбитражный Суд РФ с заявлением о пересмотре в порядке надзора постановлений апелляционной и кассационной инстанций.
Коллегиальный состав судей Высшего Арбитражного Суда при рассмотрении надзорной жалобы пришел к выводу о наличии оснований для передачи дела в Президиум <1>. Суд констатировал, что спорный земельный участок расположен в пределах территории культурного слоя города, который является памятником археологии федерального значения, принят на государственную охрану и, следовательно, помимо общей категории земель поселений (в настоящее время земли населенных пунктов. - М.В.) относится также к специальной категории земель историко-культурного значения. В соответствии с п. 2, подп. 4 п. 5 ст. 27 ЗК РФ спорный земельный участок ограничен в обороте и не предоставляется в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Федеральный закон, содержащий специальное разрешение относительно приватизации земельных участков, занятых особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, отсутствует.
--------------------------------
<1> Определение ВАС РФ от 22 января 2007 г. N 15355/06.
Однако Президиум Высшего Арбитражного Суда со ссылкой на п. 2 ст. 49 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", ч. 4 ст. 28 (не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте, если федеральным законодательством разрешено такое предоставление) и ч. 1 ст. 36 (лица, имеющие в собственности здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, имеют исключительное право на приватизацию таких земельных участков) ЗК РФ пришел к выводу об обоснованности требований общества <1>. Фактически Президиум ВАС РФ толковал положение ч. 1 ст. 36 ЗК РФ как разрешение на предоставление в частную собственность земельных участков, ограниченных в обороте. Однако, на наш взгляд, норма ч. 1 ст. 36 ЗК РФ имеет общий характер и не может рассматриваться в качестве прямого специального разрешения на приватизацию ограничено оборотоспособных земельных участков, о которых идет речь в п. 2 ст. 27 и ч. 4 ст. 28 ЗК РФ.
--------------------------------
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 13 марта 2007 г. N 15355/06 по делу N А62-1807/2006.
В других аналогичных ситуациях <1> арбитражные суды первой, апелляционной и кассационной инстанции, а также судебные составы ВАС РФ были едины в своем мнении об отказе в требовании обязать местную администрацию к заключению договора выкупа земельного участка, на котором расположен памятник архитектуры федерального значения (Дом творчества "Академическая дача имени И.Е. Репина". Ограничен в обороте, если включен в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов РФ.- М.В.), договора купли-продажи земельного участка в составе особо охраняемой природной территории курортно-оздоровительной зоны (г. Геленджик), также относящихся к землям, ограниченным в обороте. В последнем случае суд особо отметил: заявитель не доказал, что в соответствии с каким-либо федеральным законом он имеет право приватизировать указанный земельный участок. Таким же образом суд мотивировал свою позицию в ряде дел о признании права собственности на земельные участки, ограниченные в обороте.
--------------------------------
<1> Определения ВАС РФ от 7 мая 2007 г. N 3583/07, от 8 мая 2007 г. N 4884/07.
Регулирование отношений, связанных с оборотом земельных участков на особо охраняемых территориях, входит в сферу федерального ведения, органы государственной власти субъектов РФ не уполномочены устанавливать какие-либо дополнительные условия оборотоспособности. Так, областной суд признал противоречащим федеральному законодательству и недействующим положение регионального нормативного акта, предусматривающее возможность передачи земельных участков, на которых находились памятники археологии, в частную собственность после проведения полного археологического исследования и выполнения уполномоченным органом охраны памятников соответствующей экспертизы <1>.
--------------------------------
<1> Определение ВС РФ от 31 января 2007 г. по делу N 91-Г06-10.
2. По данным Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, на 1 января 2008 г. земли особо охраняемых территорий и объектов занимают 34393,8 тыс. га, что составляет 2% общей площади земель Российской Федерации.
Земли особо охраняемых территорий отличаются от иных категорий земель не только собственным целевым назначением, что присуще любой категории земель, но также повышенной степенью правовой защиты. Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" устанавливает в качестве основания такого перевода утрату данными землями их особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения, ввиду чего их использование по целевому назначению становится невозможным. При этом обязательно наличие положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством РФ об охране окружающей среды. В то же время для создания особо охраняемых территорий перевод земель другой категории или земельных участков в составе таких земель (за исключением земель населенных пунктов) допускается практически без ограничений. В недавнем прошлом земельное законодательство всемерно поддерживало приоритет земель сельскохозяйственного назначения, от которого дистанцировалось в последние годы, но некоторые особые условия, направленные на сохранение сельскохозяйственных угодий, еще остаются. На этом фоне тем более заметен приоритет земель особо охраняемых территорий: так, перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, к которым закон относит, в частности, создание особо охраняемых природных территорий или отнесение земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения (п. 1 ст. 7 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую").
С точки зрения внутренней структуры, данная категория земель неоднородна, включенные в нее подкатегории имеют различающееся целевое назначение, для них установлен различный правовой режим. Вопросы перевода земель внутри категории законом прямо не урегулированы, что на практике может привести к снижению защитного статуса некоторых территорий.
В настоящее время обеспечение соблюдения режима особо охраняемых территорий становится непростой задачей ввиду возрастающего влияния на них хозяйственной деятельности. Так, растущие потребности в жилищном и производственном строительстве нередко удовлетворяются посредством использования непрозрачных схем изменения целевого назначения соответствующих земельных участков за счет земель природоохранного и рекреационного назначения (особо охраняемые природные территории и земли историко-культурного назначения защищены от таких действий в большей степени).
Особый правовой режим охраняемых территорий отчасти отражен в некоторых иных отраслях законодательства.
Так, одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (п. 10 ст. 2 ГрК РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ). В схемах территориального планирования Российской Федерации отображаются границы земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, границы территорий объектов культурного наследия; в схемах территориального планирования субъектов РФ отображаются границы земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, границы территорий объектов культурного наследия; в схемах территориального планирования муниципальных районов отображаются границы территорий объектов культурного наследия (пп. 2, 3 п. 6. ст. 10, пп. 2, 4 п. 6 ст. 14, подп. 3 п. 4 ст. 19 ГрК РФ). Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий (подп. 5 п. 2 ст. 36 ГрК РФ).
В соответствии с п. 2 ст. 389 Налогового кодекса РФ не признаются объектом налогообложения (освобождаются от земельного налога) земельные участки, занятые государственными природными заповедниками и национальными парками, а также особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия.
3 - 4. Согласно комментируемой статье порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий федерального значения, порядок их использования и охраны устанавливаются Правительством РФ на основании федеральных законов. Данное положение подлежит расширительному толкованию, исходя из того что в общих чертах такой порядок установлен в самих Федеральных законах ("Об особо охраняемых природных территориях", "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации").
Как показывает практика, нередко при рассмотрении споров обнаруживается отсутствие достаточных доказательств учета спорных земельных участков в составе земель особо охраняемых территорий. В одних случаях это может быть следствием несоблюдения процедур отнесения земель к данной категории (перевода) и утверждения границ, что довольно распространено <1>, либо недостатков в кадастровом учете, а в других ситуациях формального перевода земель в эту категорию и не требуется. Возникает общий вопрос: всегда ли необходимо отнесение земель к особо охраняемым сопровождать процедурой перевода их в эту категорию?
--------------------------------
<1> Это видно из текстов многих судебных решений, а косвенно подтверждается, например, тем, что СПС "КП" содержит менее 10 распоряжений Правительства РФ о переводе земель лесного фонда, земель сельскохозяйственного назначения и специального назначения в земли особо охраняемых территорий.
Полагаем, что установление особого правового режима каких-либо земель уже означает отнесение их к категории земель особо охраняемых территорий. Так, согласно ст. 5 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ) земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и названным Федеральным законом. Если такой режим возникает на землях населенных пунктов, то выполнение процедуры перевода их в другую категорию (особо охраняемых территорий) по смыслу ч. 2 ст. 10 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" не требуется. Например, по мнению суда, отнесение в черте населенного пункта земельного участка к общей категории (земли населенных пунктов) не является препятствием для отнесения их в установленном порядке к одной из специальных категорий, указанных в п. 1 ст. 7 ЗК РФ. В силу прямого указания закона земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия по своему целевому назначению относятся к землям историко-культурного назначения. При этих условиях принятие правового акта об отнесении земельного участка к землям историко-культурного назначения не требуется <1>.
--------------------------------
<1> Определение ВАС РФ от 22 января 2007 г. N 15355/06.
В другом деле довод заявителя, обратившегося с иском о признании права собственности на самовольную постройку на набережной города-курорта (в первой зоне санитарной охраны), о том, что кадастровый план не содержит сведений о принадлежности спорного участка к особо охраняемым природным территориям и он отнесен к землям поселений, получил такую оценку суда: согласно п. 10 ст. 85 ЗК РФ в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение <1>, и такие земельные участки используются в соответствии с требованиями, предусмотренными Кодексом. При таких условиях судами установлено, что отсутствие в кадастровом плане сведений о нахождении участка, занятого самовольной постройкой, в первой зоне округа санитарной охраны не может являться основанием для неприменения к нему режима земель особо охраняемых территорий <2>.
--------------------------------
<1> Аналогичную норму содержит Градостроительный кодекс: в состав территориальных зон могут включаться зоны особо охраняемых территорий; в зоны особо охраняемых территорий могут включаться земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение (п. 12 ст. 35 ГрК РФ).
<2> Определение ВАС РФ от 21 мая 2008 г. N 14524/06.
Рассматривая иск о признании незаконным решения краевого департамента имущественных отношений об отказе в предоставлении в собственность за плату земельного участка, суд, исходя из принадлежности спорного земельного участка к землям особо охраняемых природных территорий (второй зоне санитарной охраны курорта), приватизация которых не предусмотрена действующим законодательством, на довод заявителя о том, что в кадастровой карте (плане) земельный участок отнесен к землям сельскохозяйственного назначения, ответил, что это не является основанием для неприменения к нему режима земель особо охраняемых территорий, ограниченных в обороте, приватизация которых запрещена <1>.
--------------------------------
<1> Определение ВАС РФ от 4 июня 2007 г. N 4514/07.
Иными словами, кадастровый учет земельного участка, отнесенного к особо охраняемой территории, в составе иной категории земель не изменяет его особый правовой режим. Что касается особо охраняемых территорий, располагающихся в границах населенных пунктов, то им фактически официально придан двойной правовой режим (п. 10 ст. 85 ЗК РФ): оставаясь частью категории земель населенных пунктов в качестве одной из территориальных зон, они используются в соответствии с требованиями, установленными для особо охраняемых территорий ст. ст. 94 - 100 ЗК РФ. Аналогично, в случае придания всей территории населенного пункта особого статуса (обычно - курорта <1>), его земли используются и охраняются в соответствии с этим статусом, оставаясь землями населенного пункта.
--------------------------------
<1> Например, Постановление Правительства РФ от 17 января 2006 г. N 14 "О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении Положений об этих курортах".
Порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий федерального значения устанавливается названными выше и некоторыми другими федеральными законами, а также Правительством РФ, например Положением о государственных природных заповедниках в Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 г. N 48, с изм.), Положением о национальных природных парках Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 10 августа 1993 г. N 769), Положением о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения (утв. Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1426, с изм.) и др.
Порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения устанавливается органами государственной власти субъектов РФ (например, Постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан от 26 февраля 1999 г. N 48 "Об утверждении Положений об особо охраняемых природных территориях в Республике Башкортостан") и органами местного самоуправления (например, Положение о лесопарке "Городской" города Кирова, утв. распоряжением администрации города Кирова от 12 августа 1997 г. N 1948) в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ (например, Закон города Москвы от 26 сентября 2001 г. N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве", с изм.) и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
5. Перечень видов особо охраняемых территорий, названных в данной статье, не закрыт. Правительство РФ, соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления могут устанавливать иные виды земель особо охраняемых территорий.
Предоставленные региональным и местным органам власти возможности должны использоваться для организации охраны таких территорий, которые не подпадают под признаки, определенные федеральным законом. Как известно, Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" (далее также - Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ) отнес к региональным особо охраняемым природным территориям (ООПТ) природные парки, государственные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, а к местным - лечебно-оздоровительные местности и курорты. Региональные и местные органы власти должны создавать не одноименные либо симбиотические особо охраняемые природные территории своего уровня, а только новые виды территорий, качественно отличные (по экологическому и иному ценному значению, по площади и др.) от определенных названным Федеральным законом, но нуждающиеся в особой охране. В этом смысле показательно решение суда, принятое по заявлению прокурора Республики Саха (Якутия), о признании противоречащими федеральному законодательству отдельных положений Закона Республики Саха (Якутия) "Об особо охраняемых природных территориях Республики Саха (Якутия)". Данным Законом был установлен правовой статус национального природного парка как охраняемой территории республиканского значения, порядок образования которой исключал компетенцию государственных органов РФ в указанной области. Фактически же правовой режим национального природного парка совпадал с правовым режимом национальных парков, установленным в Федеральном законе. Однако, как справедливо отметил суд, федеральный законодатель предоставил субъектам РФ право устанавливать иные категории особо охраняемых территорий, которые имеют меньший масштаб и по своему статусу несопоставимы с теми, что установлены им <1>. Очевидно, что, установив такую категорию регионального значения, субъект Федерации попытался обойти федеральные органы государственной власти при решении вопроса о создании и последующем функционировании ООПТ, отвечающей критериям федерального национального парка.
--------------------------------
<1> Определение ВС РФ от 12 ноября 2002 г. N 74-Г02-33.
В целом же, несмотря на некоторые конфликтные стороны правотворческой деятельности регионального законодателя, опыт такого рода решений вполне позитивен. Субъекты РФ располагают в рамках комментируемой нормы достаточными легитимными возможностями для реализации регионального экологического интереса в сохранении отдельных природных территорий, не обладающих защитным статусом федерального уровня.
Так, в Москве предусматривается возможность образования следующих региональных ООПТ: природно-исторических парков, экологических парков, городских лесов, водоохранных зон, заповедных участков. Природно-исторический парк определяется в качестве особо охраняемой природной территории, имеющей природоохранное, историко-культурное, просветительское и рекреационное значение как особо ценный для города природный комплекс и памятник отечественной истории и культуры. Природно-исторические парки образуются на природных территориях, включающих памятники истории и культуры (садово-паркового искусства). Экологический парк - специализированная особо охраняемая природная территория, предназначенная для отработки методов и приемов сохранения, восстановления и рационального использования территорий природного комплекса Москвы с учетом специфики их местоположения, экологизации градостроительной и хозяйственной деятельности на территории города, экологического просвещения и природоохранного воспитания населения.
В Чувашской Республике охраняются этноприродные парки, особо ценные агроландшафты, памятные природные места, лесные генетические резерваты, природные наследия, биологические станции <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 27 декабря 2006 г. N 338 "Об утверждении Типовых положений об особо охраняемых природных территориях республиканского значения".
Особый блок в этой сфере составляют региональные нормативно-правовые акты о водно-болотных угодьях международного значения, принимаемые органами власти субъектов РФ во исполнение международных обязательств России по Рамсарской конвенции (см. подробнее в комментарии к ст. 100).
В качестве примера иных особо охраняемых природных территорий местного значения можно привести получившие распространение лесопарки.
6. Земельный кодекс устанавливает в качестве одного из принципов земельного законодательства приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами (подп. 6 п. 1 ст. 1). Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий.
Использование земель особо охраняемых природных территорий и земель, занятых объектами культурного наследия, должно быть целевым, т.е. прямо направленным на достижение задач, для решения которых территориям или объектам был придан особый статус, либо не противоречащим им. Использование этих земель для иных целей ограничивается или запрещается настоящим Кодексом и иными федеральными законами. Запрет нецелевого использования земель устанавливается обычно двумя способами: в виде запрета общего характера (например, абз. 2 п. 2 ст. 99 настоящего Кодекса) либо запрета конкретных видов нецелевого использования (например, п. 7 ст. 95). Ограничение использования для иных целей определяется в виде допущения ограниченного использования для таких иных целей (например, абз. 2 п. 3 ст. 95).
Несмотря на отсутствие в комментируемом пункте прямого указания на необходимость целевого использования иных земель, отнесенных к данной категории, земли природоохранного, рекреационного назначения и особо ценные земли также должны использоваться в соответствии с их целевым назначением, которое лежит в основе деления земель на категории и составляет основу их правового режима.
Нередко в пределах одной охраняемой территории сочетаются элементы охраны особо ценной природной территории и расположенного на ней объекта истории и культуры, например Государственный военно-исторический и природный музей-заповедник "Куликово поле", художественный и ландшафтный музей-заповедник "Царицыно", Государственный мемориальный и природный заповедник "Музей-усадьба Л.Н. Толстого "Ясная Поляна" и др. Конкретные цели использования таких территорий определяются в индивидуальных положениях о них и иных статусных документах.
Особым и, к сожалению, распространенным случаем нецелевого использования является разрешение на охраняемых территориях жилищного строительства. Например, суды рассматривали по заявлению прокурора дело о признании недействительным инвестиционного контракта между закрытым акционерным обществом и музеем-заповедником "Кижи" на проектирование и строительство дома специалистов на территории музея-заповедника <1>. Земельный участок под строительство жилых домов в Москве был предоставлен на территории памятника садово-паркового искусства. Правительство Москвы Постановлением "Об утверждении зон охраны памятника федерального значения "Дворцовая усадьба "Нескучное" XVIII - нач. XIX вв." изменило ранее определенные границы этого памятника федерального значения. Решением суда названное Постановление, а также Постановление правительства города о предоставлении в пользование земельного участка были признаны недействительными <2>. Известно о попытках индивидуальной жилой застройки земель музея-усадьбы "Архангельское" - одной из самых знаменитых среди сохранившихся подмосковных усадеб, уникального памятника истории, культуры, архитектуры и садово-паркового искусства эпохи классицизма, а также охранной зоны подмосковного музея "Мураново", связанного с именами Баратынского, Тютчева и Аксакова.
--------------------------------
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 28 января 2003 г. N 10611/02.
<2> Определение ВС РФ от 24 апреля 2001 г. по делу N 5-Г01-51.
Другой комментарий к статье 94 ЗК РФ
В п. 1 комментируемой статьи дано определение земель особо охраняемых территорий, согласно которому к этой категории относят земли, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, изъятые в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.
К видам земель особо охраняемых территорий, согласно п. 2 комментируемой статьи, относятся, в частности, земли особо охраняемых природных территорий, природоохранного назначения, рекреационного назначения и историко-культурного назначения.
По данным Государственного доклада Минприроды России "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 году" земли особо охраняемых территорий и объектов составляют 2,0% (34,9 млн. га) от общего объема земельного фонда РФ <716>.
--------------------------------
<716> СПС "КП".
С 1 января 2014 года перечень видов земель является закрытым. Ранее в него включались также "иные объекты, признаваемые особо ценными" и дискреционные полномочия по установлению иных видов земель особо охраняемых территорий имели Правительство РФ, соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований.
Земли особо охраняемых территорий могут быть федерального, регионального и местного значения. В зависимости от принадлежности к указанным категориям изменяется уровень власти, на котором осуществляется регулирование земельных отношений, в силу п. 3 комментируемой статьи.
В п. 6 комментируемой статьи содержится требование соблюдения целевого использования земель особо охраняемых территорий и земель, занятых объектами культурного наследия РФ. Понятие "объект культурного наследия Российской Федерации", включенное в текст комментируемой статьи, не содержит определения в российском законодательстве. Действующий Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ. Очевидно, что понятие "объект культурного наследия народов Российской Федерации" не тождественно понятию "объект культурного наследия Российской Федерации". Кроме того, в силу п. 2 комментируемой статьи и п. 1 ст. 99 ЗК РФ земли объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ входят в состав земель особо охраняемых территорий, и включение в текст п. 6 комментируемой статьи целого понятие и его части не отвечает требованиям формальной логики.