1. К землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов. (Пункт в редакции, введенной в действие с 30 декабря 2013 года Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ.
2. Земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности. В случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности.
3. На землях государственных природных заповедников, в том числе биосферных, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, включающих в себя особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая природная территория, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В пределах земель особо охраняемых природных территорий изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.На специально выделенных земельных участках частичного хозяйственного использования в составе земель особо охраняемых природных территорий допускается ограничение хозяйственной и рекреационной деятельности в соответствии с установленным для них особым правовым режимом.
4. Для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. Границы охранных зон должны быть обозначены специальными информационными знаками. Земельные участки в границах охранных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима.(Пункт в редакции, введенной в действие с 30 декабря 2013 года Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 января 2015 года Федеральным законом от 21 июля 2014 года N 234-ФЗ.
5. В целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель и об ограничении на них хозяйственной деятельности.(Пункт в редакции, введенной в действие с 1 апреля 2015 года Федеральным законом от 31 декабря 2014 года N 499-ФЗ.
6. Земли и земельные участки государственных заповедников, национальных парков находятся в федеральной собственности и предоставляются федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление государственными природными заповедниками и национальными парками, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Земельные участки в границах государственных заповедников и национальных парков не подлежат приватизации. В отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативное воздействие на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков. (Пункт в редакции, введенной в действие с 8 декабря 2006 года Федеральным законом от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 30 декабря 2013 года Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 января 2015 года Федеральным законом от 21 июля 2014 года N 234-ФЗ.
7. На землях особо охраняемых природных территорий федерального значения запрещаются:
1) предоставление садоводческих и дачных участков;
2) строительство автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с разрешенной на особо охраняемых природных территориях деятельностью в соответствии с федеральными законами;
3) движение и стоянка механических транспортных средств, не связанные с функционированием особо охраняемых природных территорий, прогон скота вне автомобильных дорог;
4) иные виды деятельности, запрещенные федеральными законами.
8. Территории природных парков располагаются на землях, которые предоставлены государственным учреждениям субъектов Российской Федерации, осуществляющим управление природными парками, в постоянное (бессрочное) пользование; допускается размещение природных парков на землях иных пользователей, а также собственников.(Пункт в редакции, введенной в действие с 30 декабря 2013 года Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ.
9. Объявление земель государственным природным заказником допускается как с изъятием так и без такого изъятия земельных участков у их собственников, землепользователей, землевладельцев.(Пункт в редакции, введенной в действие с 1 апреля 2015 года Федеральным законом от 31 декабря 2014 года N 499-ФЗ.
10. Земельные участки, занятые природными комплексами и объектами, объявленными в установленном порядке памятниками природы, могут быть изъяты у собственников этих участков, землепользователей, землевладельцев.
Комментарий к статье 95 Земельного Кодекса РФ
1. Правовой режим земель особо охраняемых природных территорий регулируется помимо данной статьи Земельного кодекса РФ также нормами природоохранного законодательства и в первую очередь Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", Федерального закона "Об охране окружающей среды", Федерального закона "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах".
Согласно Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.
Федеральный закон "Об охране окружающей среды" рассматривает особо охраняемые природные территории как форму организации охраны природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, а в совокупности с такими объектами - как природно-заповедный фонд. Земельный кодекс не оперирует понятием природно-заповедного фонда.
Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" определяет задачи, порядок образования, режим особой охраны территории каждого вида, правовое положение государственных природоохранных учреждений, осуществляющих деятельность по организации охраны и использования соответствующих территорий. В части, не противоречащей ЗК РФ и Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях", правовой режим земель заповедников регулируется также Положением о государственных природных заповедниках в Российской Федерации, земель национальных парков - Положением о национальных природных парках Российской Федерации, земель заказников - Общим положением о государственных природных заказниках общереспубликанского (федерального) значения в Российской Федерации, земель памятников природы - Положением о памятниках природы федерального значения в Российской Федерации.
Государственные природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем. На их территории полностью изымаются из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, воды, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира. Государственный природный заповедник учреждается постановлением Правительства РФ, принимаемым по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Расширение территории государственного природного заповедника производится в том же порядке.
Национальные парки являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма. Национальные парки учреждаются постановлением Правительства РФ, принимаемым на основании представления органов государственной власти субъектов РФ и федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды <1>. Расширение территории национального парка производится в том же порядке. Утверждение их границ в компетенцию органов местного самоуправления не входит <2>.
--------------------------------
<1> См. также: Рекомендации о порядке подготовки и рассмотрения ходатайств о создании национальных природных парков Российской Федерации (утв. Федеральной службой лесного хозяйства России 30 ноября 1993 г.).
<2> См., напр.: Определение ВАС РФ от 9 июня 2008 г. N 6894/08.
Природные парки - природоохранные рекреационные учреждения, находящиеся в ведении субъектов РФ, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях. Решение об образовании природных парков принимают органы государственной власти субъектов РФ по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
Государственные природные заказники - территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса. Заказники могут иметь различный профиль, в том числе быть: комплексными (ландшафтными), биологическими (ботаническими и зоологическими), палеонтологическими, гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими), геологическими. Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения. Федеральные заказники учреждаются решением Правительства РФ на основании представления федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, региональные - органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления.
Памятники природы - это уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы федерального и регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями соответственно Правительством РФ по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды и органами государственной власти субъектов РФ.
Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности. Территории дендрологических парков и ботанических садов предназначаются только для выполнения их прямых задач, при этом земельные участки передаются в бессрочное (постоянное) пользование дендрологическим паркам, ботаническим садам, а также научно-исследовательским или образовательным учреждениям, в ведении которых находятся дендрологические парки и ботанические сады.
Лечебно-оздоровительная местность - территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения. Курорт - освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.
Территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ - особо охраняемые природные территории, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. Включение территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов в состав земель особо охраняемых природных территорий представляется не вполне обоснованным, поскольку идеология и причины их особой охраны иные, что с очевидностью следует из содержания специального Федерального закона от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации". Основания установления особого правового статуса территорий традиционного природопользования связаны не столько с природными особенностями территорий, сколько с особенностями образа жизни тех, кто на них проживает.
В соответствии со ст. 66 Водного кодекса РФ водные объекты или их части, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, могут быть признаны особо охраняемыми водными объектами. Статус, режим особой охраны и границы территорий, в пределах которых расположены указанные водные объекты, устанавливаются в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях. Соответственно, на такие водные объекты (а точнее - на покрытые водами земли) распространяется действие комментируемой статьи Земельного кодекса.
Развитие и размещение особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения отражаются в схемах территориального планирования Российской Федерации и схемах территориального планирования субъектов РФ (п. 1 ст. 10, п. 3 ст. 14 ГрК РФ).
Земли особо охраняемых природных территорий в отдельных случаях расцениваются законодателем как приоритетные по отношению к иным категориям земель и иным видам особо охраняемых земель.
Так, организация особо охраняемых природных территорий является достаточным основанием для перевода подлежащих повышенной правовой защите земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в данную категорию земель (п. 1 ст. 11 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую"). В случаях перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей ходатайство о переводе земельных участков возможно без согласия правообладателей земельных участков (п. 5 ст. 2 того же Федерального закона).
В лесах, расположенных на особо охраняемых природных территориях, действует специальный правовой режим (ст. 103 ЛК РФ). Например, в таких лесах, за исключением территорий биосферных полигонов, запрещается использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях. Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях, утверждены Приказом Минприроды России от 16 июля 2007 г. N 181 (с изм.)
2. Отнесение земель особо охраняемых природных территорий к различным формам собственности - федеральной, субъектовой (региональной), муниципальной - произведено Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ соответственно их федеральному, региональному, местному значению. Территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут быть отнесены либо к особо охраняемым природным территориям федерального значения, либо к особо охраняемым природным территориям регионального значения. Природные парки являются особо охраняемыми территориями регионального значения. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут объявляться особо охраняемыми природными территориями местного значения.
Комментируемая норма устанавливает исключительно публичные формы собственности на особо охраняемые природные территории. С данным положением корреспондируют запрет приватизации и оборота, ограничение оборота особо охраняемых природных территорий, установленные в настоящем Кодексе и Федеральном законе от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ. В судебной практике обычно не применяется норма Федерального закона "Об охране окружающей среды" (п. 5 ст. 58): земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации. Между тем это положение имеет наиболее общий характер, применимо ко всем видам особо охраняемых природных территорий и потому в ряде случаев может сыграть свою роль в защите государственных и общественных интересов в сохранении ООПТ.
Положение о возможности включения в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, состоящих в частной собственности, не противоречит сказанному выше, поскольку подразумевает лишь сохранение в отдельных случаях при создании территорий с особым режимом ранее возникшего правового титула и не допускает возникновения права частной собственности впредь, в границах существующих охраняемых территорий <1>. Включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих на праве собственности гражданам и юридическим лицам, происходит в случаях, когда допускается образование особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у собственников, владельцев, пользователей. Такая возможность предусмотрена Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ применительно к созданию национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, а также следует из содержания статей Федерального закона "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах".
--------------------------------
<1> См., напр.: Определения ВАС РФ от 15 августа 2007 г. N 8352/07 (об отказе в продаже земельного участка в составе национального парка "Самарская Лука"), ВАС РФ от 3 октября 2007 г. N 12719/07 (о признании недействительным договора купли-продажи земельного участка на территории курорта Анапа).
3. Пункт 3 комментируемой статьи содержит три нормы, две из которых сформулированы как запретительные, третья - как разрешительная.
Первая норма - о запрещении на особо охраняемых природных территориях деятельности, не связанной с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренной федеральными законами и законами субъектов РФ. Это равно допущению какой-либо деятельности при условии ее направленности на сохранение и изучение охраняемых природных комплексов и объектов и наличия прямого разрешения в федеральных и региональных законах. Возникает вопрос: действуют ли эти условия совместно (одновременно) либо альтернативно. Скорее альтернативно, поскольку в противном случае законы, на которые указывает ссылка, должны были предусмотреть все разрешаемые виды деятельности исчерпывающим образом, чего не сделано (так, в Федеральном законе от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ перечень допустимых мероприятий и видов деятельности приведен только применительно к заповедникам в п. 2 ст. 9, а подобные перечни для других категорий особо охраняемых природных территорий приводятся не в законах, а в положениях о них), а кроме того, наличие перечней разрешенных видов деятельности делает избыточным указание на ее строгую направленность. С точки зрения разграничения федеральной и региональной сфер ведения, законы субъектов РФ могут предусматривать допустимые виды деятельности только применительно к особо охраняемым природным территориям регионального значения.
Запрет общего характера, содержащийся в данном пункте (п. 3 ст. 95), дополняется перечнем видов деятельности, запрещаемых на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения (п. 7 ст. 95).
Характерной чертой метода правового регулирования, используемого при установлении правового режима ряда ООПТ, является параллельное определение и запрещаемых, и разрешаемых видов деятельности. Одновременное прямое установление и запрещаемых, и допускаемых видов деятельности, с одной стороны, задает довольно жесткие рамки поведения и оправдано задачами, поставленными перед особо охраняемыми природными территориями. Но, с точки зрения целостности правового регулирования, такой подход не исключает возникновения пробелов в связи с появлением каких-либо новых видов деятельности. В таком случае будет действовать общий запрет на деятельность, не связанную с сохранением и изучением природных комплексов и объектов, установленный в комментируемой статье. Дополнительно может применяться норма Федерального закона "Об охране окружающей среды", согласно которой запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной (п. 2 ст. 59).
Вторая норма комментируемого п. 3 ст. 95 ЗК РФ запрещает изменение целевого назначения земельных участков в пределах земель особо охраняемых природных территорий и прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению. Данной норме созвучно положение Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ: запрещается изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и другие природные ресурсы, которые включаются в государственные природные заповедники. Здесь надо заметить, что по своим последствиям все три юридических действия (изменение целевого назначения, прекращение прав на землю для нужд, противоречащих целевому назначению, изъятие земельных участков), осуществляемые по разной процедуре и с различными вариациями субъектного состава (например, при изъятии и прекращении прав меняется субъект права на земельный участок, а при изменении целевого назначения этого может и не происходить), ведут, как правило, к одинаковому объективному результату, а именно выведению земель из состава особо охраняемых природных территорий. Тем самым формально запрещены все возможные варианты вывода. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" тоже запрещает изъятие земель природно-заповедного фонда, но с оговоркой - за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, т.е. случаи изъятия земель природно-заповедного фонда должны быть прямо предусмотрены федеральным законом, но таких прямых исключений нигде не сделано. Следовательно, на земли особо охраняемых природных территорий не распространяется действие ст. 49 Земельного кодекса и они не могут быть изъяты для государственных и муниципальных нужд. По аналогичным причинам не могут быть прекращены права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками в порядке ст. 45 Земельного кодекса, даже при наличии признаков соответствующих правонарушений. В таких ситуациях речь может идти об иных видах юридической ответственности и изменениях в руководстве особо охраняемыми природными территориями. Федеральный закон предусматривает по существу единственное легитимное основание такого рода, названное в Федеральном законе "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", - это утрата данными землями их особого природоохранного, научного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения, ввиду чего их использование по целевому назначению становится невозможным. Представляется, что только подобные естественные изменения характеристик особо охраняемых природных территорий могут служить основанием и для перевода земель внутри подкатегории ООПТ, например земель заповедника или национального парка в земли заказника. Установленный в комментируемой норме запрет изменения целевого назначения земельных участков или прекращения прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, направлен не исключительно на сферу межкатегориального перевода земель, как принято считать, но также и на ситуации изменения режима особой охраны внутри данной категории и подкатегории.
Третья норма комментируемой статьи допускает на специально выделенных земельных участках частичного хозяйственного использования в составе земель особо охраняемых природных территорий ограниченную хозяйственную и рекреационную деятельность в соответствии с установленным для них особым правовым режимом.
Так, на специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавался государственный природный заповедник, допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории, и осуществляется в соответствии с утвержденным индивидуальным положением о государственном природном заповеднике. Согласно Положению о государственных природных заповедниках в РФ на некоторых участках заповедника могут быть разрешены: организация подсобных сельских хозяйств для обеспечения сотрудников заповедника и членов их семей продуктами питания; выпас скота, принадлежащего заповеднику и его работникам, в том числе вышедшим на пенсию, а также иным гражданам, постоянно проживающим на его территории; предоставление работникам заповедника, в том числе вышедшим на пенсию, но проживающим на его территории, служебных наделов (пахотной земли и сенокосов); заготовка дров и деловой древесины, необходимых для обеспечения потребностей заповедника и постоянно проживающих на его территории граждан; сбор грибов, орехов, ягод работниками заповедника, а также гражданами, постоянно проживающими на территории заповедника, для личного потребления (без права продажи); любительский лов рыбы сотрудниками заповедника, а также гражданами, проживающими на его территории, для личного потребления без права продажи (в исключительных случаях на специально отведенных участках допускается любительский лов рыбы преимущественно местным населением); организация и устройство экскурсионных экологических маршрутов; размещение музеев природы заповедника, в том числе с экспозицией под открытым небом <1>. Описание участков частичного хозяйственного использования (местоположение, площадь) содержится в индивидуальных положениях о заповедниках.
--------------------------------
<1> См. также: инструктивное письмо Минприроды России от 23 октября 2000 г. N 33-01-3/462 "О порядке ведения ограниченной хозяйственной деятельности на территориях государственных природных заповедников".
На территориях государственных природных заповедников отстрел (отлов) животных в научных и регуляционных целях допускается только по разрешениям государственных органов, в ведении которых находятся заповедники.
В национальных парках, расположенных в районах проживания коренного населения, допускается выделение зон традиционного экстенсивного природопользования. На специально выделенных участках допускаются традиционная хозяйственная деятельность, кустарные и народные промыслы, а также связанные с ними виды пользования природными ресурсами по согласованию с дирекциями национальных парков.
4. В целях защиты земель особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним земельных участках могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий.
Согласно Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" на прилегающих к территориям государственных природных заповедников участках земли и водного пространства, вокруг национальных парков создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования.
В соответствии с этим Законом решение об образовании охранной зоны государственного природного заповедника принимается и утверждается Правительством РФ. В соответствии с Положением о государственных природных заповедниках в Российской Федерации режим охранной зоны заповедника определяется органом, принявшим решение о ее создании, а положение об охранной зоне заповедника утверждает орган исполнительной власти субъекта РФ. В этих нормах заметна противоречивость компетенции, поскольку именно в положении об охранной зоне заповедника описывается ее режим.
В пределах охранных зон государственных природных заповедников запрещается хозяйственная и иная деятельность, отрицательно влияющая на природные объекты и комплексы заповедника. Положения об охранных зонах содержат перечни конкретных запрещаемых видов деятельности, а также полномочия администрации заповедника. Например, Постановлением губернатора Сахалинской области (1994 г.) в водной охранной зоне государственного природного заповедника "Поронайский" установлен ограниченный режим ее использования: ведение рыбного промысла только силами заповедника или силами других организаций при наличии согласия заповедника, разрешения управления "Сахалинрыбвод", рекомендации СахТИНРО и в установленные сроки. Заповедник "Поронайский" обратился в суд с иском к Сахалинскому бассейновому управлению по охране, воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства о признании недействительным договора, заключенного между Управлением и обществом с ограниченной ответственностью на право безвозмездного и бессрочного пользования промысловым участком без согласия заповедника. Суд удовлетворил требования заявителя <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Дальневосточного округа от 20 декабря 2000 г. по делу N Ф03-А59/00-1/2352.
Решения об образовании охранных зон национальных парков и утверждении положений о них принимаются органами исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с органами местного самоуправления и собственниками земли. Например, Правительство Республики Мордовия утвердило Положение об охранной зоне национального парка "Смольный" (Постановление от 16 ноября 1995 г. N 364). На территории охранной зоны национального парка запрещается: строительство и функционирование объектов, ухудшающих экологическое состояние природной среды; сплошные рубки и подсочки леса в полосе 1 километра вдоль границ национального природного парка; распашка лугов и пойм; применение химических средств при уходе за лесом и борьбе с вредителями и болезнями леса; применение пестицидов в сельскохозяйственном производстве; сброс неочищенных бытовых, хозяйственных и промышленных стоков в реки и замкнутые водоемы; новое мелиоративное и гидротехническое строительство, а также реконструкция мелиоративных сетей, которые могут привести к коренному изменению гидрологического режима территории; акклиматизация и интродукция чуждых видов животных и растений; применение при производстве охоты ядохимикатов, самолетов, петель, ловчих ям; разорение гнезд, нор и муравейников; выжигание травы, оставшейся от предшествующего года; отвод земель для дачного строительства и организации садоводческих товариществ; геологоразведочные работы и промышленная разработка полезных ископаемых, а также некоторые другие виды деятельности. С администрацией национального парка согласовываются проекты застройки населенных пунктов, проекты строительства и реконструкции производственных, хозяйственных и общественных зданий и сооружений, а также дорог, линий связи, электропередач, газопроводов на территории охранной зоны. Режим этой охранной зоны социально ориентирован. В числе задач охранной зоны - создание экологически здорового агроландшафта, экологизация сельскохозяйственной деятельности и других видов пользования природными ресурсами, обеспечение социально-экономических интересов местного населения в пользовании природными ресурсами для жизнеобеспечения. На территории охранной зоны сохраняется традиционная хозяйственная деятельность, возрождаются и поддерживаются народные промыслы и ремесла.
В отличие от охранных зон заповедников и национальных парков, которые должны по смыслу Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ создаваться обязательно, охранные зоны вокруг других особо охраняемых природных территорий и объектов рассматриваются этим Законом, так же как и комментируемым п. 4 ст. 95 ЗК РФ, в качестве возможного элемента правового режима ООПТ. Об охранных зонах природных парков и памятников природы упоминается в п. 5 ст. 21, п. 1 ст. 27 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ. Согласно Положению о памятниках природы федерального значения в Российской Федерации (утв. Приказом Минприроды России от 25 января 1993 г. N 15) в целях защиты памятников природы от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках суши и водного пространства могут создаваться охранные зоны с регулируемым и контролируемым режимом хозяйственной деятельности. Нормативные тексты об охранных зонах государственных природных заказников отсутствуют, однако практика их установления существует. Так, в целях предотвращения негативного антропогенного воздействия, исходящего от сопредельных территорий, в соответствии с Постановлением администрации Владимирской области от 12 сентября 1996 г. N 445 "Об обеспечении функционирования особо охраняемых природных территорий Владимирской области" по периметру внешней границы федерального заказника "Муромский" установлена охранная (буферная) зона шириной 150 м <1>. В целом охранные зоны можно создавать вокруг любых ООПТ непосредственно на основе положений данной нормы Земельного кодекса и названного Федерального закона. Однако порядок принятия решений, утверждения правового режима и положений об охранных зонах остается не вполне определенным.
--------------------------------
<1> Положение о государственном природном заказнике федерального значения "Муромский" (утв. Приказом Минсельхоза России от 24 ноября 2003 г. N 1500).
Границы охранных зон должны быть обозначены специальными информационными знаками.
Установление охранных зон ООПТ с соблюдением установленного порядка не нарушает права граждан на передвижение <1>.
--------------------------------
<1> См. об этом, напр., в Определении ВС РФ от 27 декабря 2006 г. по делу N 81-Г06-18 (об отказе в удовлетворении заявления граждан об оспаривании распоряжения администрации Кемеровской области о расширении охранной зоны государственного заповедника "Кузнецкий Алатау").
Земельные участки в границах охранных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима.
5. С данной нормой корреспондирует п. 5 ст. 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ: на основании принятых схем развития и размещения особо охраняемых природных территорий или территориальных схем охраны природы органы государственной власти субъектов РФ принимают решения о резервировании земель, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, и об ограничении на них хозяйственной деятельности. Общим здесь является ограничение хозяйственной деятельности на резервируемых территориях как логическое следствие резервирования. Однако между нормами имеется и различие, состоящее в том, что комментируемое положение Земельного кодекса связывает процедуру резервирования с последующим изъятием земель, в том числе путем выкупа. Учитывая, что особо охраняемые природные территории далеко не всегда образуются с изъятием земельных участков, у их правообладателей остается неопределенным вопрос о необходимости проведения резервирования в случае образования ООПТ без такого изъятия. С точки зрения действия закона во времени, приоритет имеет данная норма Земельного кодекса. Но по существу необходимость резервирования должна зависеть от необходимости установления ограничений хозяйственной деятельности на будущих ООПТ.
Правоприменительная практика содержит примеры различной интерпретации данной ситуации. Постановление краевого правительства, которым на землях лесного фонда образованы природные парки, было принято в отсутствие решения о резервировании земельных участков, что послужило одним из оснований обращения прокурора в суд о признании его недействующим. По мнению же суда, из содержания п. 5 ст. 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ и п. 5 ст. 95 ЗК РФ следует, что само по себе отсутствие решения о резервировании земельных участков, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, не свидетельствует о противоречии оспариваемого постановления федеральному законодательству; федеральный закон не требует обязательного предварительного резервирования земель во всех без исключения случаях <1>. Возможно, в данной ситуации такой позиции суда способствовало то, что создание природных парков было произведено без изъятия земельных участков у собственника, землепользователей, землевладельцев.
--------------------------------
<1> Определение ВС РФ от 26 сентября 2007 г. N 58-Г07-15.
Согласно п. 1 ст. 70.1 ЗК РФ в случаях, связанных с созданием особо охраняемых природных территорий, осуществляется резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам. Из этого следует два возможных вывода: или создание ООПТ не признается той государственной или муниципальной нуждой, для которой могут впоследствии изыматься земли частных лиц (но комментируемый пункт ЗК РФ содержит указание на возможность изъятия земель для создания ООПТ); или земли, предоставленные гражданам и юридическим лицам, могут изыматься без процедуры предварительного резервирования. Видимо, после введения п. 1 ст. 70.1 ЗК РФ новых оснований резервирования логично было бы дополнить и существующий перечень оснований изъятия (выкупа). Если же подразумевалось резервирование без последующего изъятия, то такой вариант маловероятен, поскольку режим ООПТ (как и иные названные там виды использования территорий) далеко не всегда может обеспечиваться за счет обременений не изымаемых земельных участков. Кроме того, п. 1 ст. 70.1 излишне широко очерчивает круг лиц, чьи земельные участки не резервируются, поскольку участки, предоставленные субъектам, не наделенным правами юридического лица, составляют, скорее всего, малую долю земель.
Земельные участки, расположенные в границах земель, зарезервированных для создания и расширения особо охраняемых природных территорий, ограничены в обороте и не подлежат отчуждению в соответствии с Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества".
Особенностью порядка резервирования земель в целях создания и расширения особо охраняемых природных территорий является предоставление полномочий по принятию соответствующих решений только органам государственной власти субъектов РФ, в то время как для других целей полномочиями по резервированию обладают органы власти всех уровней. Порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд должен быть определен Правительством РФ. До настоящего времени он не принят, и резервирование земель для создания особо охраняемых природных территорий может осуществляться в соответствии с порядком, устанавливаемым самими субъектами Федерации в силу того, что они наделены полномочием по принятию решения о резервировании. Так, еще до законодательных поправок о резервировании (Федеральный закон от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ) было принято Положение о порядке использования земельных участков, зарезервированных для образования особо охраняемых природных территорий в городе Москве (утв. Постановлением правительства Москвы от 31 января 2006 г. N 50-ПП). Перечень запрещаемых этим Положением видов деятельности несколько отличается от определяемых вновь введенной ст. 56.1 ЗК РФ, которая относит к ограничениям, возникающим в связи с резервированием, права, предусмотренные подп. 2 и 3 п. 1 ст. 40 ЗК РФ, а также другими федеральными законами.
В ходе принятия органами государственной власти субъекта РФ решений о резервировании земель для ООПТ должно учитываться мнение общин малочисленных народов, проживающих на территории резервируемого земельного участка <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение ВС РФ от 23 марта 2005 г. по делу N 53-Г05-3.
6. Данный пункт комментируемой статьи посвящен землям наиболее значимых охраняемых природных территорий - государственных заповедников и национальных парков. Здесь констатируется федеральная собственность на земли и земельные участки государственных заповедников и национальных парков, налагается запрет на приватизацию земельных участков в их границах. Такой запрет содержится также в п. п. 2, 4 ст. 27 ЗК РФ, в п. 2 ст. 6, п. 5 ст. 16 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ.
Несмотря на всю очевидность запретов, допускаются их нарушения. Так, прокуратура обнаружила незаконный вывод земель национального парка "Куршская коса" из федеральной собственности, по предъявленному прокурором иску национальному парку были возвращены более 22 тыс. кв. м земель территории <1>.
--------------------------------
<1> http://www.genproc.gov.ru/news/news-7400. 15 февраля 2008 г.
Земля, воды, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территориях государственных природных заповедников, предоставляются в пользование (владение) государственным природным заповедникам на правах, предусмотренных федеральными законами. Земельные участки принадлежат заповедникам как федеральным государственным учреждениям на праве постоянного (бессрочного) пользования (ст. 20 ЗК РФ). Природные ресурсы государственных природных заповедников полностью изымаются из оборота (не могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иными способами).
Земля, воды, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территории национальных парков, предоставляются в пользование (владение) национальным паркам на правах, предусмотренных федеральными законами. Земельные участки принадлежат национальным паркам также на праве постоянного (бессрочного) пользования. В целях организации рекреационной деятельности, в том числе физкультурно-оздоровительной и спортивной, земельные участки в соответствующих функциональных зонах (зонах познавательного туризма, рекреационных, зонах обслуживания посетителей) могут предоставляться гражданам, юридическим лицам в аренду в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 26 января 2007 г. N 47 "О подготовке и заключении договора аренды земельного участка национального парка". Например, распоряжением Правительства РФ от 27 февраля 2003 г. N 238-р определены границы земельных участков Сочинского национального парка, которые могут быть переданы в аренду для создания туристско-спортивного горноклиматического комплекса "Красная поляна". Сервитутные отношения не получили развития в национальных парках.
Применительно к иным правообладателям земельных участков в данной норме делается акцент на экологической корректности их деятельности как обязательном условии расположения в границах национальных парков. На землях, включенных в границы национального парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации, ограничиваются расширение и строительство новых хозяйственных объектов. Режим использования этих земель определяется положением, утверждаемым государственным органом, в ведении которого находится конкретный национальный парк, по согласованию с органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ. Доля земель сторонних правообладателей может быть весьма значительной. Например, национальный парк "Самарская Лука" образован на площади 134 тыс. га, из которых национальному парку в постоянное (бессрочное) пользование предоставлены земли площадью 69 тыс. га, и в границы национального парка включены земельные участки других собственников и пользователей общей площадью 65 тыс. га без изъятия этих земель из хозяйственной эксплуатации. Общая площадь национального парка "Плещеево озеро" в установленных границах составляет 23573 га, в том числе 1803 га земель других собственников и пользователей <1>.
--------------------------------
<1> Положение о Федеральном государственном учреждении "Национальный парк "Самарская лука" (утв. Приказом Минприроды России от 9 марта 2004 г. N 259); Положение о Федеральном государственном учреждении "Национальный парк "Плещеево озеро" (утв. Приказом Минприроды России от 11 апреля 2003 г. N 296).
С федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды согласовываются вопросы социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, а также проекты развития населенных пунктов, находящихся на территориях соответствующих национальных парков и их охранных зон. Приказом Росприроднадзора от 16 августа 2007 г. N 258 "О согласовании вопросов социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, находящихся на территориях национальных парков и их охранных зон" приказано: согласование вопросов социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, находящихся на территориях национальных парков и их охранных зон, осуществлять при условии соблюдения хозяйствующими субъектами режима или иных правил охраны и использования окружающей среды и природных ресурсов на указанных территориях; оформлять гарантии соблюдения установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей среды и природных ресурсов на указанных территориях, соглашениями, заключаемыми с хозяйствующими субъектами при осуществлении ими конкретных видов социально-экономической деятельности на территориях национальных парков и их охранных зон. Национальный парк может определять уровень допустимой антропогенной нагрузки природопользователя на окружающую среду.
Национальный парк имеет право: осуществлять контроль соблюдения на земельном участке природоохранного и земельного законодательства, а также условий соглашений; предъявлять природопользователю в установленном порядке иски о возмещении ущерба природным комплексам и объектам на территории национального парка и его охранной зоны; ставить в установленном порядке вопрос о приостановке деятельности природопользователя и расторжении соглашения с ним в случаях несоблюдения природопользователем условий соглашения и неоднократных нарушений природоохранного и земельного законодательства; привлекать природопользователя к тушению лесных пожаров, а также к ликвидации последствий иных стихийных бедствий. Национальный парк не имеет права вмешиваться в вопросы управления и финансово-хозяйственной деятельности природопользователя, за исключением случаев, предусмотренных соглашением.
Природопользователь имеет право запрашивать и получать сведения о функциональном зонировании и территориальном планировании национального парка, установленных режимах и ограничениях в использовании земельных участков на территории, в границах которой осуществляется его социально-экономическая деятельность, самостоятельно выбирать форму хозяйственной деятельности с учетом требований природоохранного и земельного законодательства. Природопользователь обязан: осуществлять свою деятельность и производить работы на земельном участке способами, предотвращающими возникновение эрозии почв, исключающими или ограничивающими негативное воздействие на состояние природных комплексов и объектов, а также в соответствии с проектной документацией, получившей положительное заключение государственной экспертизы, представлять национальному парку на согласование проектную и иную документацию, связанную с реконструкцией, расширением, капитальным ремонтом и строительством объектов для осуществления своей деятельности; не допускать размещения предметов, материалов, оборудования и объектов, являющихся источником негативного воздействия на состояние природных комплексов и объектов, без согласования с национальным парком, а также производственных и/или бытовых отходов в установленных местах сверх согласованных лимитов или в неустановленных местах; предоставлять национальному парку по его запросу информацию о соблюдении режима использования и охраны земельного участка и окружающей среды, а также иные сведения, необходимые для реализации полномочий национального парка; изготавливать и устанавливать на своем земельном участке аншлаги (информационные щиты), свидетельствующие о нахождении данного земельного участка в границах национального парка; обеспечивать безопасные условия пребывания посетителей на земельном участке и объектах недвижимости, принадлежащих ему на праве собственности и/или пользования и пр.
Из вышеприведенных условий функционирования хозяйствующих субъектов на территориях национальных парков следует обязательность согласования национальными парками договоров аренды земельных участков, принадлежащих другим правообладателям, и согласие на это органов власти, в ведении которых находятся национальные парки. В настоящее время разрабатываются поправки к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях", направленные, в частности, на урегулирование некоторых отношений национальных парков и иных землепользователей, осуществляющих свою деятельность на их территориях.
По решению Правительства РФ в соответствующих функциональных зонах национальных парков допускаются строительство, реконструкция и эксплуатация физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений и объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры. Например, Перечень земельных участков в пределах рекреационной зоны и зоны обслуживания посетителей Сочинского национального парка, на которых допускается строительство и эксплуатация объектов социальной инфраструктуры, утвержден распоряжением Правительства РФ от 26 января 2007 г. N 81-р. Проектная документация таких объектов подлежит помимо государственной экспертизы проектной документации также государственной экологической экспертизе (ст. 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе").
Положение об исключительном праве приобретения "чужих" земельных участков национальными парками ограничивает свободу сделок с точки зрения выбора собственником участка другой стороны. Поскольку законодатель говорит о "приобретении", то, очевидно, данная норма не закрывает возможность наследования земельного участка в общем порядке. Полагаю, что это исключительное право национальных парков преодолевает преимущественные и исключительные права собственников недвижимости, урегулированные п. 3 ст. 35, п. 1 ст. 36 настоящего Кодекса.
В настоящее время наиболее актуальными земельно-правовыми проблемами в сфере функционирования заповедников и национальных парков является незавершенность государственной регистрации прав на земельные участки во многих заповедниках и национальных парках в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", а также невыполнение процедуры перевода земель различных категорий в границах заповедников и национальных парков в категорию "земли особо охраняемых территорий и объектов" и отсутствие сведений о площадях и границах указанных территорий в государственном земельном кадастре (кадастре недвижимости). Данные обстоятельства нередко осложняют правовую позицию заповедников и национальных парков в земельных спорах и вызывают необходимость интерпретации норм законодательства (см. об этом в комментарии к п. п. 3 - 4 ст. 94), что, однако, не всегда корректно и не всегда может защитить охраняемые территории.
Государственная политика по отношению к заповедникам и национальным паркам, в том числе к использованию их земель, в концентрированном виде изложена в Основных направлениях развития системы государственных природных заповедников и национальных парков в Российской Федерации на период до 2015 г. (утв. Приказом Минприроды России от 22 апреля 2003 г. N 342).
7. Земельный кодекс установил единый перечень запретов применительно ко всем видам федеральных ООПТ.
Комментируемая норма применяется совместно с правилами, установленными Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ для отдельных категорий территорий. Так, этот Закон запрещает на территории государственного природного заповедника любую деятельность, противоречащую его задачам и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о конкретном заповеднике. Прямой запрет налагается на интродукцию живых организмов в целях их акклиматизации. Положение о государственных природных заповедниках в Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 г. N 48, с изм.) дополнительно запрещает: действия, изменяющие гидрологический режим земель; изыскательские работы и разработку полезных ископаемых, нарушение почвенного покрова, выходов минералов, обнажений и горных пород; рубки главного пользования, заготовку живицы, древесных соков, лекарственных растений и технического сырья, а также иные виды лесопользования, за исключением случаев, предусмотренных Положением; сенокошение, пастьбу скота, размещение ульев и пасек, сбор и заготовку дикорастущих плодов, ягод, грибов, орехов, семян, цветов и иные виды пользования растительным миром, за исключением случаев, предусмотренных Положением; промысловую, спортивную и любительскую охоту, иные виды пользования животным миром, за исключением случаев, предусмотренных Положением; применение минеральных удобрений и химических средств защиты растений; сплав леса; нахождение, проход и проезд посторонних лиц и автомототранспорта вне дорог и водных путей общего пользования; сбор зоологических, ботанических и минералогических коллекций, кроме предусмотренных тематикой и планами научных исследований в заповедниках; пролет самолетов и вертолетов ниже 2000 м над сушей и водным пространством без согласования с заповедником или контролирующими природоохранными органами, а также преодоление самолетами над территорией заповедника звукового барьера; иную деятельность, нарушающую естественное развитие природных процессов, угрожающую состоянию природных комплексов и объектов, а также не связанную с выполнением возложенных на заповедник задач. Конкретные запрещенные виды деятельности предусматриваются в положениях о заповедниках, и они мало отличаются от вышеперечисленных <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Положение о Федеральном государственном учреждении "Кавказский государственный природный биосферный заповедник" (утв. Минприроды России 1 сентября 2002 г., с изм.); Положение о Федеральном государственном учреждении "Государственный природный заповедник "Кологривский лес" (утв. Приказом Минприроды России от 15 марта 2007 г. N 59).
На территориях государственных природных заповедников могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы. Размеры этих участков определяются исходя из необходимости сохранения всего природного комплекса в естественном состоянии.
На территориях национальных парков Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ запрещает (дополнительно к комментируемой статье ЗК РФ) любую деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка, в том числе: разведку и разработку полезных ископаемых; деятельность, влекущую за собой нарушение почвенного покрова и геологических обнажений, изменения гидрологического режима; заготовку древесины (за исключением заготовки гражданами древесины для собственных нужд), заготовку живицы, промысловые охоту и рыболовство, заготовку пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов, других недревесных лесных ресурсов (за исключением заготовки гражданами таких ресурсов для собственных нужд), деятельность, влекущую за собой нарушение условий обитания объектов растительного и животного мира, сбор биологических коллекций, интродукцию живых организмов в целях их акклиматизации; сплав древесины по водотокам и водоемам; организацию массовых спортивных и зрелищных мероприятий, организацию туристских стоянок и разведение костров за пределами специально предусмотренных для этого мест; вывоз предметов, имеющих историко-культурную ценность.
Организация рекреационной деятельности, в том числе физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности, на территориях национальных парков осуществляется с соблюдением режима особой охраны национальных парков.
Запреты, установленные ранее Положением о национальных природных парках Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 10 августа 1993 г. N 769), были содержательно сохранены в принятом позднее Федеральном законе "Об особо охраняемых природных территориях".
Индивидуальные положения о национальных парках содержат некоторые дополнительные запреты. Например, Положение о Федеральном государственном учреждении "Национальный парк "Куршская коса" (утв. Приказом Минприроды России от 1 апреля 2008 г. N 71) запрещает самовольные ведение археологических раскопок; уничтожение и повреждение аншлагов, шлагбаумов, граничных столбов и других информационных знаков и стендов, оборудованных мест отдыха, строений и имущества национального парка, нанесение надписей и знаков на деревьях, валунах, обнажениях горных пород и историко-культурных объектах; использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях. Кроме того, налагается еще ряд специальных запретов в отдельных зонах: заповедной, рекреационной, познавательного туризма, обслуживания посетителей.
В целях обеспечения соответствия комментируемой нормы Земельного кодекса законодательству об особо охраняемых природных территориях и снижения пробельности правового регулирования "иные виды деятельности, запрещенные федеральными законами" следовало бы дополнить "и положениями об этих территориях". В противном случае снижается легитимность запретов, установленных индивидуальными положениями о конкретных ООПТ.
Несмотря на определенность и жесткость прямых запретов, их нарушения нередки.
По данным Росприроднадзора, открытое акционерное общество осуществляет деятельность по добыче нефти на землях национального парка "Самарская Лука". Кроме того, в национальном парке ведется незаконная разработка трех песчаных карьеров <1>.
--------------------------------
<1> http://control.mnr.gov.ru/part/?act=more&id=3311&pid=508.
Регулярно обнаруживаются различные нарушения режима национального парка "Куршская коса", включенного в Список всемирного наследия ЮНЕСКО. При прокурорской проверке законности предоставления земельных участков для строительства на территории национального парка было выявлено, что ряд земельных участков предоставлен при отсутствии согласия дирекции национального парка; на территории национального парка велось строительство кафе без необходимых разрешительных документов <1>.
--------------------------------
<1> http://www.genproc.gov.ru/news/news-7670/.
В заповедниках встречаются случаи коттеджного строительства <1>, а также иных нарушений особого режима, нередко - при попустительстве со стороны руководства.
--------------------------------
<1> Коттедж в заповеднике // Российская газета. 2005. 11 февраля.
8. Территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование. Допускается размещение природных парков на землях иных пользователей и собственников. Создание природных парков, связанное с изъятием земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, осуществляется постановлением органов исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с Правительством РФ.
На территориях природных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков. Исходя из этого могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов.
На территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры. В границах природных парков могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий.
Между тем, как показывает практика, границы природных парков не всегда обозначаются на местности, не всегда выделяются функциональные зоны <1>, что неизбежно ведет к нарушению режима особой охраны территории, снижению ее экологической, рекреационной и иной ценности.
--------------------------------
<1> См., напр.: http://www.genproc.gov.ru/news/news-7606/ (размещено 1 апреля 2008 г.)
С природными парками согласовываются вопросы социально-экономической деятельности юридических лиц, расположенных на территориях природных парков и их охранных зон, а также проекты развития населенных пунктов.
Конкретные особенности, зонирование и режим каждого природного парка определяются положением об этом природном парке, утверждаемым органами государственной власти соответствующих субъектов РФ по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и соответствующими органами местного самоуправления.
Например, природный парк Республики Адыгея "Большой Тхач" <1> расположен на землях лесхоза, предоставленных ему в бессрочное пользование. Территория природного парка имеет функциональное зонирование: охранная (буферная) зона Кавказского государственного биосферного заповедника, входящая в состав природного парка; зона рекреационного использования; зоны традиционного природопользования. На территории природного парка запрещается: строительство и размещение промышленных и сельскохозяйственных предприятий, зданий и сооружений, дорог и путепроводов, линий электропередач и прочих коммуникаций, за исключением необходимых для обеспечения деятельности природного парка; деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природного парка; изыскательские работы и разработка полезных ископаемых, нарушение почвенного покрова, выходов минералов, обнажений горных пород; рубки главного пользования, заготовка живицы, древесных соков, лекарственных растений и технического сырья, а также иные виды лесопользования, за исключением случаев, предусмотренных Положением; сенокошение, выпас скота, размещение ульев и пасек, сбор и заготовка дикорастущих плодов, ягод, грибов, орехов, семян цветов и иные виды пользования растительным миром, за исключением случаев, предусмотренных Положением; нахождение, проход и проезд посторонних лиц и автотранспорта вне дорог и специально обозначенных туристских маршрутов; иная деятельность, нарушающая естественное развитие природных процессов, угрожающая состоянию природного комплекса и объектов, не связанная с выполнением возложенных на природный парк задач. Запрещается передача в аренду земель, вод и других природных ресурсов территории природного парка. В пределах территории природного парка могут проводиться: мероприятия по сохранению, восстановлению и предотвращению изменений природных объектов в результате антропогенного воздействия; мероприятия по созданию условий и организации туризма и отдыха, ознакомлению граждан с растительным и животным миром природного парка, организации и устройству экологических, туристских маршрутов.
--------------------------------
<1> Положение о природном парке Республики Адыгея "Большой Тхач" (утв. Постановлением Кабинета Министров Республики Адыгея от 19 января 1998 г. N 21).
Проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях природных парков, в случаях, если это допускается законодательством РФ и законодательством субъектов РФ, подлежит помимо государственной экспертизы проектной документации также государственной экологической экспертизе (ст. ст. 11, 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе").
9. Применительно к заказникам Земельный кодекс содержит только положение о принадлежности земельных участков, включаемых в эти ООПТ, перенесенное из Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ. Однако есть необходимость в его развитии, поскольку тезис об объявлении земель государственным природным заказником как с изъятием, в том числе путем выкупа, так и без изъятия земельных участков у их собственников, землепользователей, землевладельцев оставляет открытым вопрос о субъекте и содержании права собственности на земли в границах заказника в случае его образования на землях, принадлежащих другому субъекту права государственной собственности.
Как показывает судебная практика, границы заказников нередко оспариваются. Так, арбитражный суд по заявлению академического (РАН) института признал недействительным Постановление правительства Москвы "О мерах по развитию территорий природного комплекса Москвы" в части включения в границы природного заказника "Воробьевы горы" занимаемого институтом земельного участка. Заявитель является объектом, относящимся исключительно к федеральной собственности, и земли, занимаемые им, также находятся в федеральной собственности. Заказник образован как охраняемая природная территория регионального значения, и вся занимаемая институтом территория стала составной частью указанного заказника. Суд со ссылкой на Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" (особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов РФ и находятся в ведении органов государственной власти субъектов), на Примерное положение о государственных природных заказниках в Российской Федерации, утв. Приказом Минприроды России от 16 января 1996 г. N 20 <1> (государственные природные заказники регионального значения образуются органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления; в соответствии с земельным законодательством создание государственных природных заказников согласовывается с собственниками, владельцами, пользователями участков земли, на которых они расположены), подчеркнул, что оспариваемым Постановлением установлены несогласованные ограничения прав собственника по распоряжению закрепленным участком <2>.
--------------------------------
<1> Минюстом России отказано в регистрации данного документа.
<2> Постановление ФАС Московского округа от 7 февраля 2007 г., 13 февраля 2007 г. по делу N КА-А40/152-07.
Кабинет Министров Республики Татарстан принял постановление об образовании регионального заказника на землях лесного фонда без изъятия их у пользователей. Суд удовлетворил заявление прокурора о признании постановления противоречащим федеральному законодательству, сделав вывод о том, что объявление субъектом РФ территории государственным природным заказником в виде особо охраняемой природной территории регионального значения может иметь место лишь в отношении территорий и объектов, находящихся в собственности этого субъекта РФ, а в данном случае субъект РФ распорядился собственностью, принадлежащей РФ <1>.
--------------------------------
<1> Определение ВС РФ от 19 мая 2004 г. N 11-Г04-18.
Видимо, комментируемое положение Кодекса в большей степени направлено на урегулирование земельных отношений, возникающих между органом государственной власти, принимающим решение об объявлении заказника, и частными собственниками, пользователями. Если же заказник образуется на землях другого публичного собственника, то надо заметить, что вариант "с изъятием" земель здесь нецелесообразен и не применяется на практике, а вариант "без изъятия" создает правовую коллизию, поскольку один и тот же земельный участок остается у прежнего собственника и в то же время согласно п. 6 ст. 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" переходит в собственность того уровня, который соответствует значению образуемой ООПТ.
Земли, изъятые у иных правообладателей в целях организации заказника, находятся в постоянном бессрочном пользовании заказника.
Правовой режим земель заказников определяется помимо данной статьи ЗК РФ законодательством об ООПТ. Задачи и особенности режима особой охраны территории конкретного заказника определяются положением о нем, утверждаемым соответственно федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и органами исполнительной власти субъектов РФ. В числе основных задач заказников, в зависимости от их видов, могут быть: сохранение, восстановление, воспроизводство ценных в хозяйственном, научном и культурном отношении охотничьих животных, а также редких и исчезающих видов животных, сохранение среды их обитания, мест гнездования; проведение биотехнических мероприятий с целью создания наиболее благоприятных условий обитания охраняемым объектам животного мира; проведение учетных и научно-исследовательских работ, кольцевание и мечение; научно обоснованное регулирование численности охотничьих животных; проведение фенологических наблюдений; охрана имеющихся на территории заказника природных комплексов и культурно-исторических достопримечательностей; пропаганда природоохранной деятельности и др.
На территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.
Конкретные перечни запрещаемой и допустимой деятельности устанавливаются индивидуальными положениями о заказниках. Например, на территории биологических (охотничьих) заказников запрещается: распашка земель (любая либо в водоохранных зонах); рубка леса без согласования с органом управления охотничьим хозяйством (возможны другие варианты: рубка леса на особо охраняемых участках; рубки главного пользования на остальной территории в период размножения, кормления и выращивания молодняка); заготовка живицы, сенокошение, пастьба скота; охота, рыболовство, добывание животных, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, другие виды пользования животным миром; провоз вне дорог общего пользования нарезного, гладкоствольного охотничьего и пневматического оружия, капканов и других предметов, которые непосредственно используются для выслеживания животных с целью их добычи, преследования и самой добычи; заготовка и сбор грибов, ягод, плодов, орехов, семян, лекарственных и иных растений, другие виды пользования растительным миром (вовсе либо за исключением любительского сбора в установленные сроки); сбор зоологических, ботанических, минералогических, палеонтологических объектов; предоставление земельных участков под застройку, а также для коллективного садоводства и огородничества; проведение гидромелиоративных и ирригационных работ, геологоразведочных изысканий и разработка полезных ископаемых; строительство зданий, дорог, сооружений и трубопроводов, линий электропередачи и прочих коммуникаций; применение ядохимикатов, минеральных удобрений, химических средств защиты растений и стимуляторов роста; сплав леса; взрывные работы; проезд и стоянка автотранспорта вне дорог общего пользования, полеты на высоте менее 1000 м и посадка воздушного транспорта; устройство привалов, бивуаков, туристических стоянок, лагерей и иные формы отдыха населения (или другой вариант: разбивка палаток, нахождение людей в целях отдыха и экологического туризма вне специально отведенных и оборудованных для этих целей площадок и дорог); проезд на снегоходах; выжигание любой растительности, разведение костров в пожароопасный период; любые иные виды хозяйственной деятельности рекреационного и другого природопользования, препятствующие сохранению, восстановлению и воспроизводству природных комплексов и компонентов <1>.
--------------------------------
<1> Приказ Минсельхоза России от 24 ноября 2003 г. N 1500 "Об утверждении Положений о государственных природных заказниках федерального значения".
По разрешению руководства заказника допускается: предоставление участков лесного фонда; применение ядохимикатов, минеральных удобрений, химических средств защиты растений и стимуляторов роста при наличии положительного заключения экологической экспертизы; прокладка туристических троп, туризм и другие формы отдыха; установка пчелопасек; сенокошение для нужд заказника; противоэрозионные и прочие работы, связанные с восстановлением биоценозов <1>.
--------------------------------
<1> Положение о Сочинском общереспубликанском государственном природном заказнике (утв. Приказом Минсельхоза России от 24 декабря 2003 г. N 1571).
На территории заказника могут устанавливаться зоны покоя, обозначаемые на местности соответствующими аншлагами и предупреждающими знаками, которые выделяются с целью сохранения природных комплексов в совокупности их компонентов и представляют собой участки, не затронутые или незначительно затронутые хозяйственной деятельностью человека. В зонах покоя запрещаются нахождение посторонних лиц, сбор ягод и грибов, проведение работ, связанных с изменением естественного ландшафта. Вне зон покоя устанавливается режим регулируемого рекреационного и хозяйственного использования <1>.
--------------------------------
<1> Положение о государственном природном заказнике федерального значения "Государственный комплекс "Таруса" Федеральной службы охраны Российской Федерации" (утв. Приказом Минприроды России от 25 октября 2004 г. N 679).
Положения о заказниках могут содержать исключения из общих правил в отношении работников заказников и граждан, постоянно проживающих на их территории, которым разрешается по согласованию с руководителем заказника для их жизнеобеспечения ограниченное природопользование: лов рыбы, сбор ягод, орехов, лекарственно-технического сырья и проведение сельскохозяйственных работ.
В положениях о заказниках обычно указывается на обязанность собственников, владельцев и пользователей земельных участков, расположенных в границах заказника, а также иных физических и юридических лиц соблюдать установленный режим особой охраны и ответственность за его нарушение. Для правообладателей включенных земельных участков обязанность соблюдения установленных запретов и иных элементов режима особой охраны является, в зависимости от содержания, обременением или, что чаще, ограничением. Правовым актом, устанавливающим такие ограничения, является решение об объявлении территории заказником, перечень же ограничений содержится в индивидуальном положении о заказнике. Поскольку такого рода ограничения устанавливаются в публичных интересах и отсутствует прямое указание закона о компенсации возникающих в связи с этим убытков (как это сделано в отношении памятников природы), то они не подлежат компенсации в порядке ст. 57 настоящего Кодекса.
Заказники обозначаются на местности предупредительными и информационными знаками (аншлагами) по периметру их границ. Данное требование не всегда устанавливается в положениях о заказниках, однако оно должно быть обязательным, поскольку при отсутствии границ на местности будет сложно или вовсе невозможно привлечь к ответственности иных лиц (не правообладателей земельных участков) в случае нарушения режима.
Заказники учитываются при разработке планов и перспектив экономического и социального развития, территориальных комплексных схем, схем землеустройства и планировки, а также лесоустроительной документации.
10. В соответствии с Положением о памятниках природы федерального значения в Российской Федерации памятниками природы могут быть объявлены участки суши и водного пространства, а также одиночные природные объекты, в том числе: участки живописных местностей; эталонные участки нетронутой природы; участки с преобладанием культурного ландшафта (старинные парки, аллеи, каналы, древние копи и т.п.); места произрастания и обитания ценных, реликтовых, малочисленных редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе на границах их ареалов; лесные массивы и участки леса, особо ценные по своим характеристикам (породный состав, продуктивность и т.п.), а также образцы выдающихся достижений лесохозяйственной науки и практики; небольшие дендрологические парки; природные объекты, играющие важную роль в поддержании гидрологического режима; уникальные формы рельефа и связанные с ними ландшафты (горы, группы скал, ущелья, каньоны, дюны, барханы, группы пещер и т.п.); геологические обнажения, имеющие научную ценность; местонахождения редких или особо ценных палеонтологических объектов; участки рек, озер, водно-болотных комплексов, водохранилищ, морских акваторий, небольшие реки с поймами, озера, водохранилища и пруды; природные гидроминеральные комплексы; термальные источники, месторождения лечебных грязей; береговые объекты (косы, перешейки, полуострова, острова, бухты, лагуны и т.п.); отдельные объекты живой и неживой природы (места гнездования птиц, деревья-долгожители и имеющие историко-мемориальное значение, растения причудливых форм, единичные экземпляры экзотов и реликтов, вулканы, холмы, ледники, валуны, водопады, гейзеры, родники, истоки рек, скалы, утесы, проявления карста, пещеры, гроты и т.п.). Например, Постановлением Правительства РФ от 14 января 2002 г. N 13 остров Малый Жемчужный в Астраханской области объявлен памятником природы федерального значения.
Памятниками природы не могут быть объявлены природные объекты и комплексы, находящиеся на территории государственных природных заповедников, заповедных зон национальных природных парков, памятников истории и культуры, а также входящие в состав природных комплексов, уже объявленных памятниками природы.
На земельные участки, занимаемые памятниками природы федерального и регионального значения, может быть зарегистрировано право собственности соответственно Российской Федерации и субъекта РФ. В количественном отношении региональных памятников природы существенно больше, нежели федеральных.
Использование памятников природы допускается в следующих целях: научных (мониторинг состояния окружающей природной среды, изучение функционирования и развития природных экосистем и их компонентов и т.п.); эколого-просветительских (проведение учебно-познавательных экскурсий, организация и обустройство экологических учебных троп, снятие видеофильмов, фотографирование с целью выпуска слайдов, буклетов и т.п.); рекреационных (транзитные прогулки); природоохранных (сохранение генофонда видов живых организмов, обеспечение условий обитания редких и исчезающих видов растений и животных и т.п.); иных, в том числе производственных, целях, не противоречащих задачам объявления данных природных объектов и комплексов памятниками природы и установленному в их отношении режиму охраны.
Федеральные и региональные органы государственной власти утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении.
В настоящее время основной угрозой существованию памятников природы является сокращение их территорий в целях разрешения ведения хозяйственной и иной деятельности, а также незаконное ведение в пределах существующих границ деятельности, несовместимой с режимом особой охраны. Например, областным судом было рассмотрено заявление прокурора о признании недействительным Постановления правительства области "Об утверждении границ памятника природы регионального значения "Винновская роща". В соответствии с указанным Постановлением незаконно изменялись границы памятника природы для строительства спортивно-развлекательного комплекса. Парк представляет собой уникальную экосистему растительности и животного мира, которая сформировалась в XIX веке и на протяжении ста лет не подвергалась воздействию хозяйственной деятельности. Согласно заключению экологической экспертизы изменение границ парка и планируемое строительство может негативным образом сказаться на состоянии памятника природы и привести к нарушению сложившихся экологических систем. В ходе судебного разбирательства требования прокуратуры были удовлетворены. Кроме того, на территории парка были выявлены грубые нарушения природоохранного законодательства, а именно загрязнение родников нефтепродуктами. В связи с этим прокурором в адрес руководителя областной администрации вынесено представление, в котором поставлен вопрос о необходимости признания данной ситуации чрезвычайной <1>. В другом случае областные органы власти вовсе ликвидировали памятники природы <2>.
--------------------------------
<1> http://www.genproc.gov.ru/news/news-7782/.
<2> См.: Определение ВС РФ от 27 июля 2005 г. по делу N 7-Г05-6.
Федеральные органы исполнительной власти в области охраны окружающей среды (Росприроднадзор) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ осуществляют передачу памятников природы под охрану, оформляют охранные обязательства и паспорта памятников природы. Например, Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1997 г. N 1626 "Об объявлении озера Светлояр памятником природы федерального значения" озеро Светлояр, расположенное в Нижегородской области, объявлено памятником природы федерального значения и передано под охрану администрации Нижегородской области. По данным прокуратуры, паспорта памятников природы оформляются не всегда <1>, что является нарушением законодательства.
--------------------------------
<1> http://www.genproc.gov.ru/news/news-7606/.
Земельные участки, занятые природными комплексами и объектами, объявленными в установленном порядке памятниками природы, могут быть изъяты у собственников этих участков, землепользователей, землевладельцев, а могут оставаться в их собственности, владении, пользовании. Как правило, объявление природных объектов и комплексов памятниками природы производится без изъятия земельных участков, на которых они расположены. Например, земельный участок памятника природы "Серебряный Бор" в Москве площадью 195,5 га предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, за исключением земельных участков сторонних землепользователей, не подлежащих выводу и оформленных в установленном порядке <1>. Изъятие земельных участков под памятник природы рассматривается скорее как исключение и допускается с соответствующим обоснованием его необходимости в установленном порядке.
--------------------------------
<1> Положение о памятнике природы "Серебряный Бор" (утв. Постановлением правительства Москвы от 15 февраля 2005 г. N 86-ПП).
Памятники природы и их охранные зоны обозначаются на местности предупредительными и информационными знаками по периметру границ.
На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон, а также в отношении самих памятников запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. Допустимые виды использования каждого памятника природы устанавливаются в зависимости от его характера и состояния и указываются в паспорте памятника. Разрешения на использование конкретного памятника природы в тех или иных целях выдаются специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, осуществляющими контроль за соблюдением установленного режима охраны памятников природы.
Приведем пример правового режима памятника природы регионального значения и его охранной зоны <1>. Памятник природы озеро Тургояк в Челябинской области включает акваторию озера и все его острова. Площадь памятника природы составляет 2638 га; граница охранной зоны составляет не менее 100 м от границы памятника природы.
--------------------------------
<1> Положение о памятнике природы Челябинской области озере Тургояк (утв. Постановлением правительства Челябинской области от 23 марта 2007 г. N 62-П).
В границах памятника природы запрещается: градостроительная деятельность, в том числе проведение отсыпки дна и береговой полосы водного объекта; сброс сточных вод; сброс грунта, мусора, строительных и других материалов; ухудшение качества поверхностных и подземных вод, среды обитания объектов животного и растительного мира; использование маломерных моторных плавательных средств и других водных транспортных средств с механическими двигателями (за исключением использования моторных средств при исполнении служебных обязанностей названными в Положении органами власти и учреждениями); движение и стоянка механических транспортных средств (за тем же исключением); заправка топливом, мойка механических транспортных средств; промышленное рыбоводство и рыболовство; размещение палаточных городков на островах; иные виды деятельности, препятствующие сохранению, восстановлению и воспроизводству природных комплексов и объектов памятника природы.
На территории охранной зоны памятника природы запрещается: отвод земельных участков и предоставление в аренду участков под новое строительство, все виды застройки, включая коллективные сады, жилищные и хозяйственные постройки; проведение рубок главного пользования; размещение мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ; сброс мусора в специально для этого не предназначенных местах; движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие; заправка топливом, мойка и ремонт механических транспортных средств; размещение стоянок и парковок транспортных средств, не оборудованных в соответствии с требованиями природоохранного законодательства; распашка земель, выемка грунта, нарушение почвенно-растительного слоя, кроме лесохозяйственных и противопожарных мероприятий; изыскательские, взрывные и буровые работы, добыча полезных ископаемых; сжигание сухих листьев и травы, в том числе весенние палы, разведение костров вне специально отведенных и оборудованных для этого мест; промышленная заготовка лекарственных растений, технического сырья, древесных соков, ягод, грибов, плодов, орехов, сбор живицы; пастьба скота, катание на лошадях и сенокошение вне специально отведенных для этого мест; иные виды деятельности, препятствующие сохранению, восстановлению и воспроизводству природных комплексов и объектов памятника природы.
Режим охраны природных объектов и комплексов, объявление которых памятниками природы сопровождалось изъятием занимаемых ими земельных участков, обеспечивается специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, которым эти земельные участки передаются в бессрочное (постоянное) пользование.
Режим охраны природных объектов и комплексов, объявление которых памятниками природы не сопровождалось изъятием занимаемых ими земельных участков, обеспечивается непосредственно собственниками, владельцами, пользователями и арендаторами этих земельных участков или, по согласованию с ними, иными физическими или юридическими лицами. Передача памятника природы под охрану предусматривается в решении об объявлении природного объекта или комплекса памятником природы, принимаемом по согласованию с лицами, под охрану которым передается памятник природы, что закрепляется в паспорте памятника природы. В числе охранных обязательств могут быть обязанности и ограничения в использовании земельного участка для определенных целей <1>. Такие обременения и ограничения включаются в документы, удостоверяющие права на землю. Например, общество с ограниченной ответственностью возвело строение (склад с кран-балкой) на арендованном участке лесного фонда, расположенном в лесопарковой части зеленой зоны на территории памятника природы областного значения, имеющей режим особой охраны. Договором был установлен запрет на строительство объектов без согласования с арендодателем, однако истец самовольно произвел строительство, в связи с чем суд отказал ему в иске о признании права собственности на строение <2>. Расходы правообладателей земельных участков на обеспечение установленного режима особой охраны возмещаются за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также средств внебюджетных фондов.
--------------------------------
<1> См., напр.: Форма охранного обязательства по обеспечению сохранности и использованию особо охраняемой природной территории (утв. Постановлением правительства Москвы от 9 апреля 2002 г. N 262-ПП).
<2> Определение ВАС РФ от 12 января 2007 г. N 11889/06.
Все памятники природы и их охранные зоны учитываются при разработке планов и перспектив экономического и социального развития, территориальных комплексных схем, схем землеустройства и планировки.
Другой комментарий к статье 95 ЗК РФ
Согласно п. 1 комментируемой статьи к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов. Ранее, до 1 января 2014 года, к данной категории земель относились также территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока и земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов <717>.
--------------------------------
<717> Закон об особо охраняемых природных территориях среди особо охраняемых природных территорий прямо называет только государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники, национальные парки, природные парки, государственные природные заказники, памятники природы и дендрологические парки и ботанические сады.
Целью образования особо охраняемых природных территорий является сохранение особо ценных экологических систем и объектов. По общему правилу на этих землях запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов, и деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий.
Для оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, а также учета данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов ведется государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, включающий в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности.
Согласно п. 2 комментируемой статьи земли особо охраняемых природных территорий могут находиться в федеральной, муниципальной собственности или собственности субъектов РФ сообразно их федеральному, местному или региональному значению.
На практике споры между органами власти различных уровней, связанные с принадлежностью земель особо охраняемых природных территорий, не являются редкостью <718> и часто заключенные сделки признаются ничтожными именно ввиду отсутствия полномочия лиц, их заключивших, на распоряжение земельными участками.
--------------------------------
<718> См., например: Постановление ФАС СКО от 12.01.2010 по делу N А32-9768/2009; Постановление ФАС СКО от 11.01.2010 по делу N А32-7201/2009; Постановление ФАС СКО от 12.01.2009 N Ф08-8076/2008 по делу N А32-3186/2008-48/27.
Комментируемая статья устанавливает, что земли и земельные участки государственных заповедников, национальных парков могут находиться только в федеральной собственности <719> (п. 6), и содержит ограничения в использовании данных земель (п. 7). Так, запрещаются следующие виды деятельности:
--------------------------------
<719> В отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативное (вредное) воздействие на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков. Но при этом национальные парки имеют исключительное право приобретения указанных земель.
- предоставление садоводческих и дачных участков;
- строительство автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с разрешенной на особо охраняемых природных территориях деятельностью в соответствии с федеральными законами;
- движение и стоянка механических транспортных средств, не связанные с функционированием особо охраняемых природных территорий, прогон скота вне автомобильных дорог;
- иные виды деятельности, запрещенные федеральными законами.
Перечень запрещаемой деятельности является открытым и может расширяться только положениями федеральных законов, однако практика такова, что в индивидуальных положениях о природных объектах (национальных парках) часто содержатся некоторые дополнительные запреты. Например, Положением о Федеральном государственном учреждении "Национальный парк "Куршская коса" <720> запрещается выгул собак без поводка, разведка и разработка полезных ископаемых, уничтожение и повреждение шлагбаумов, граничных столбов и других информационных знаков и стендов, оборудованных мест отдыха, строений и имущества национального парка, интродукция живых организмов с целью их акклиматизации. Положением о Сочинском национальном парке <721> запрещено производить распашку земель (за исключением мер противопожарного обустройства лесов и земельных участков, используемых арендаторами для производства сельскохозяйственной продукции) и пускание палов, выжигание растительности (за исключением противопожарных мероприятий, осуществляемых по согласованию с администрацией парка). Несмотря на большое количество запретов, связанных с целевым использованием земель особо охраняемых природных территорий, споры по этому вопросу все же возникают (см., например, Постановление ФАС МО от 07.09.2010 N КА-А40/10108-10 по делу N А40-151679/09-84-1109 <722>).
--------------------------------
<720> Приказ Минприроды России от 9 ноября 2012 года N 380 "Об утверждении Положения о федеральном государственном учреждении "Национальный парк "Куршская коса" // //www.park-kosa.ru/new.grad39.ru/polozhenie%20o%20parke.pdf (дата обращения: 01.03.2014).
<721> Приказ Минприроды России от 27 сентября 2013 года N 411 "Об утверждении Положения о Сочинском национальном парке" // БНА. 2013. N 41.
<722> СПС "КП".
Согласно п. 2 комментируемой статьи, в случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности, с распространением на эти земельные участки правового режима земель особо охраняемых природных территорий, запретов и ограничений, без изъятия земельных участков. Такая возможность предусмотрена Законом об особо охраняемых природных территориях, например, в отношении государственных природных заказников в соответствии со ст. 22 названного Федерального закона.
Согласно п. 4 комментируемой статьи в целях защиты земель особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах могут создаваться охранные зоны. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. С 1 января 2014 года данный пункт был приведен в соответствие со ст. 8 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", согласно которой на прилегающих к территориям государственных природных заповедников участках земли и водного пространства, вокруг национальных парков создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. Решение об образовании охранной зоны государственного природного заповедника принимается и утверждается Правительством РФ. В пределах охранных зон государственных природных заповедников запрещается хозяйственная и иная деятельность, отрицательно влияющая на природные объекты.
По данным Государственного доклада Минприроды России "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 году", основным нарушением режима охранных зон особо охраняемых природных территорий является предоставление земельных участков, входящих в эти зоны, в пользование юридическим и физическим лицам для целей, не совместимых с режимом охранной зоны.