(Утратила силу с 1 марта 2015 года - Федеральный закон от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ)
Комментарий к статье 11.1 Земельного Кодекса РФ
В комментируемой главе законодатель выделил для специального регулирования отношения по поводу образования основного объекта земельных правовых отношений, возникающих в связи с приобретением и реализацией прав на землю. То, что глава посвящена только земельному участку, а не всем указанным в ст. 6 настоящего Кодекса объектам земельных правоотношений, продиктовано скорее накопившимися за последнее время правоприменительными проблемами по образованию земельных участков, чем теоретическими соображениями. В целом логика построения Кодекса в большей степени склоняется к тому, чтобы уделить внимание каждому объекту земельных правоотношений, тем более что и в отношении части земельного участка, и в отношении того, что собой представляет земля как объект отношений, есть вопросы.
Понятие земельного участка, данное в настоящей главе, практически следует тому, что ранее было установлено в ст. 6 настоящего Кодекса. Данное определение задает параметры правового содержания данного объекта. Так, в частности, из того, что под земельным участком понимается часть поверхности земли, следует, что в "состав" этого объекта не входят недра, а также нельзя считать земельным участком часть земли, покрытой водами поверхностного водного объекта. Можно сказать, что на это опирается норма ст. 102 настоящего Кодекса, исходя из которой на землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется образование земельных участков.
Следует заметить, что помимо объектов земельных отношений, указанных в ст. 6 настоящего Кодекса, Лесным кодексом Российской Федерации (ЛК РФ) установлен еще один объект - лесной участок. Статьей 7 ЛК РФ установлено, что лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со ст. ст. 67, 69 и 92 ЛК РФ, т.е., по сути понятие лесного участка не расходится с понятием земельного участка, данным комментируемой статьей. Особенностью лесного участка является только специально установленный ЛК РФ порядок установления его границ. Границы лесных участков устанавливаются в порядке лесоустройства при проектировании лесного участка. Статьей 69 ЛК Российской Федерации, в частности, установлено, что при проектировании лесных участков осуществляется подготовка проектной документации о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков. Местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, их границам и площади. Границы лесных участков, смежных с земельными участками, границы которых определяются в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве", устанавливаются в соответствии с земельным законодательством. Проектирование лесных участков осуществляется в границах соответственно лесничеств и лесопарков.
Другой комментарий к статье 11.1 ЗК РФ
Правило комментируемой статьи представляет собой единственное на данный момент законодательное определение земельного участка, которое отражает его технические свойства как объекта кадастровой и землеустроительной деятельности. Во всех остальных случаях, используя понятие "земельный участок", законодатель либо уточняет эти же свойства (ранее учтенный, многоконтурный, смежный), либо говорит исключительно о юридической составляющей (лесной участок, участок в составе особо охраняемых природных территорий и т.д.). Законодатель в ст. 11.1 ЗК РФ сделал акцент на таком родовом признаке, как "границы". Вместе с этим необходимо учитывать, что "земельный участок" - емкое понятие, включающее в себя технические (землеустроительные, кадастровые) и юридические свойства как разновидности недвижимого имущества, как объекта гражданского оборота. Более широкие определения конструкции "земельный участок" приводятся в научных исследованиях и пособиях <97>, однако внимание федерального законодателя они на себя пока еще не обратили. Причина этого кроется в громоздкости определений, в попытках выйти далеко за пределы главного родового признака земельного участка.
--------------------------------
<97> Крассов О.И. Юридическое понятие "земельный участок" // Экологическое право. 2004. N 2. С. 12 - 17; Он же: Земельный участок - основа понятийного аппарата земельного права // Экологическое право. 2011. N 4. С. 4 - 12; Митягин К.С. Понятие "земельный участок" // Законодательство. 2007. N 5; СПС ГР. Возможно, одна из причин "невосприимчивости" законодателя к ученым дефинициям заключается в размытости его конструкции (в статье О.И. Крассова 2004 года мы так и не нашли итоговой дефиниции "земельный участок"), либо в их тяжеловесности, в попытках объять все возможные свойства земельного участка. Вот, к примеру, как раскрывает в своей статье это понятие К.С. Митягин: "Земельный участок - обеспечивающее возможность удовлетворения собственных (частных) интересов участников гражданского (имущественного) оборота материальное благо, права на которое подлежат обязательной государственной регистрации, с возможностью его использования только в соответствии с определенным целевым назначением и установленными законодательством ограничениями путем хозяйствования управомоченного субъекта в пространстве, ограниченном замкнутой территориальной границей, проходящей по естественному рельефу земли, описанной и удостоверенной в установленном законом порядке". Более ясным и удобным для практического руководства является, на наш взгляд, определение земельного участка, которое дает в своей монографии С.А. Чаркин: "это часть поверхности земли, характеризующаяся наличием площади, границ, кадастрового номера и целевого назначения, параметры и виды разрешенного использования которой, включая все то, что находится над и под ее поверхностью, определяется правилами землепользования и застройки и (или) иными нормативными правовыми актами (Чаркин С.А. Земельные правоотношения как межотраслевая правовая категория: Монография. М.: Юрайт, 2012. С. 122). Однако и это ("доктринальное", по словам автора) определение перегружено элементами из области градостроительных, а также природоресурсных отношений.
Следует также напомнить о том, что действующая дефиниция является в ЗК РФ уже второй по счету. В первоначальном варианте (до 24 октября 2008 г.) <98> она выглядела следующим образом: земельный участок как объект земельных отношений - часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. С 24 октября 2008 г. из определения исключили такие признаки, как "почвенный слой" и "описаны и удостоверены в установленном порядке". В настоящее время, как мы уже указывали, дефиниция "земельный участок" включает единственный родовой признак, присущий только ему - границы. Почвенный слой таковым являться не может, в том числе и потому, что до сих пор легального определения почвы на уровне федерального закона не дается <99>. Кроме того, почвенный слой (почва) является элементом природной среды (вторичным, по сравнению с землей - важнейшим компонентом окружающей среды), к тому же понятием неюридическим. Что же касается описания и удостоверения границ "в установленном порядке", то замена их на "определение" границ отразила не смену одного родового признака на другой (они таковыми и не являются), а изменение требований к документам о межевании, которые необходимы для постановки земельного участка на кадастровый учет <100>.
--------------------------------
<98> До изменения редакции статьи пунктом 4 ст. 5 Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений". Текст Закона опубликован в "Российской газете" 25 июля 2008 г., вступил в силу 24 октября 2008 г.
<99> На это обратила внимание Е.С. Болтанова. См.: Болтанова Е.С. Основы правового регулирования застройки земель: Монография. М.: РИОР, ИНФРА-М, 2014. С. 63.
<100> До введения в действие ФЗ 221-ФЗ применялись Требования к документам о межевании, необходимым для постановки земельного участка на государственный кадастровый учет (утв. Приказом Росземкадастра от 02.10.2002 N П/327. Документ опубликован не был). Документом о межевании для государственного кадастрового учета являлось описание земельного участка (п. 3 указанных Требований).
Родовой признак, границы, присущ всем объектам землеустроительных и кадастровых работ (другой вопрос - какие исключения в процессе их определения для тех или иных объектов установил законодатель). Что же касается видового отличия, то все объекты землеустроительных и кадастровых работ обладают качеством, характерным для понятия "земельный участок", - границами. Однако не у всех указанных объектов местоположение границ определено таким же образом, как у земельного участка, и как следствие, для каждого из них подготавливается свой вид проектного документа, а их границы на местности закрепляются своими знаками.
Пункт 3 ч. 1 ст. 7 Закона N 221-ФЗ, по сути, уточняет часть вышеприведенного определения, говоря не просто о границах, а об "описании местоположения границ земельного участка", что подчеркивает особенности отражения сведений о земельном участке в государственном кадастре недвижимости (далее - ГКН). В других случаях в этом же Законе и других актах речь идет о характерных точках границ земельного участка (п. 7 ст. 38 Закона N 221-ФЗ), о положении на местности характерных точек границы земельного участка <101>, о проекции границ земельного участка (п. 8 ст. 38 Закона N 221-ФЗ), об уточнении границ земельного участка или о местоположении границ (п. 9 ст. 38 Закона N 221-ФЗ). Приведенные уточнения объясняются либо разными стадиями образования земельного участка и их документального отражения, либо видом кадастровых работ (образование земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или уточнение местоположения границ существующего), либо точностью и методами определения координат характерных точек границ земельного участка. Наиболее общим элементом дефиниции, родовым понятием без которого не могут существовать ни характерные точки, ни проекции границ, все же являются "границы". Все остальные элементы, которые включают в понятие "земельный участок" отечественные ученые, - конкретизация его технических и юридических свойств.
--------------------------------
<101> См.: п. 2 Требований к точности и методам определения координат характерных точек границ земельного участка, а также контура здания, сооружения или объекта незавершенного строительства на земельном участке (утв. Приказом Минэкономразвития России от 17 августа 2012 года N 518) (далее - Требования к точности и методам определения координат характерных точек границ земельного участка).
Определившись с родовым понятием, необходимо четко представлять классификацию видов земельных участков с технической точки зрения. В зависимости от характера границ земельного участка можно выделить следующие три вида.
Первый - земельный участок, состоящий из одной части (участок имеет один контур, который полностью совпадает с его границами; часть земной поверхности в пределах этого контура и является земельным участком) <102>. Таких участков - подавляющее большинство (среди них: приусадебные участки; под зданиями, строениями, сооружениями; полевые участки для ведения ЛПХ).
--------------------------------
<102> Мы бы назвали это идеальной (или первичной) конструкцией земельного участка.
Второй вид - земельный участок, в состав которого входят нескольких обособленных частей (частей участка), не выходящих за пределы контура земельного участка; такой земельный участок называется единым землепользованием <103>. Едиными землепользованиями являются, например, участки в составе земель сельскохозяйственного назначения, которые были приватизированы в соответствии с Указом Президента РФ.
--------------------------------
<103> Такое определение вытекает из содержания абз. 5 п. 1 письма Минэкономразвития от 12 сентября 2013 г. N Д23и-2729 // СПС "КП".
Третий вид - многоконтурный земельный участок, часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с действующим законодательством и представляют собой несколько замкнутых контуров; каждый контур границы многоконтурного земельного участка отделяется от других контуров его границы иными земельными участками или землями (т.е. контуры границы многоконтурного земельного участка не имеют общих характерных точек границ) <104>. Чаще всего многоконтурные участки образуются под линейными объектами и их частями.
--------------------------------
<104> Абз. 2 п. 1 и п. 2 письма Минэкономразвития России от 22 декабря 2009 г. N 22409-ИМ/Д23.
Отсутствие накануне аграрных преобразований 90-х гг. XX каталогов координат точек границ подавляющего числа отведенных <105> ранее земельных участков, а также особенности формирования информационной базы государственного земельного кадастра (ГЗК) и Государственного реестра земель кадастрового района (ГРЗ КР) стали причиной появления "ранее учтенных земельных участков". К ним относились все участки, кадастровый учет которых был осуществлен (в "старой" терминологии - проведен) до вступления в силу Федерального закона от 2 января 2000 года N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" <106>, что должно было подчеркнуть непрерывность ведения ГЗК. Сведения об этих участках, полученные из документов, содержащихся в распоряжении земельных комитетов, включались в инвентаризационные описи, а из них - в ГЗК. Правообладатели и сами могли напрямую обращаться в орган кадастрового учета с заявлениями о включении сведений об их участках в ГЗК. В целом же инвентаризация сведений о ранее учтенных участках была неполной <107>. В настоящее время статья 45 Закона N 221-ФЗ сохранила конструкцию "ранее учтенный земельный участок" как разновидность более общей конструкции - "ранее учтенного объекта недвижимости" <108>.
--------------------------------
<105> В настоящее время конструкция "отвод земельного участка" применяется в целях предоставления земельных участков для строительства линейных объектов на землях государственного или муниципального фонда.
<106> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149.
<107> См. подробное описание процедур составления описей: Варламов А.А., Гальченко С.А. Земельный кадастр. М.: КолосС, 2007. Т. 3. Государственные регистрация и учет земель. С. 229 - 242.
<108> Государственный кадастровый учет или государственный учет объектов недвижимости, в том числе технический учет, осуществленные в установленном законодательством порядке до дня вступления в силу настоящего Федерального закона или в переходный период его применения с учетом определенных статьей 43 настоящего Федерального закона особенностей, признается юридически действительным, и такие объекты считаются объектами недвижимости, учтенными в соответствии с настоящим Федеральным законом (далее - ранее учтенные объекты недвижимости). При этом объекты недвижимости, государственный кадастровый учет или государственный учет, в том числе технический учет которых не осуществлен, но права на которые зарегистрированы и не прекращены и которым присвоены органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, условные номера в порядке, установленном в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - объекты недвижимости с условными номерами), также считаются ранее учтенными объектами недвижимости (п. 1 ст. 45 Закона 221-ФЗ).
Можно выделить три подвида ранее учтенных земельных участков. Первый из них - ранее учтенные земельные участки, границы которых на местности не устанавливались. До настоящего времени они составляют значительную часть из всех известных ГКН земельных участков. Они не обладают всеми свойствами "земельного участка" (в понимании его в соответствии со ст. 11.1 ЗК РФ) из-за отсутствия характерных точек границ и их местоположения, не говоря уже о значении координат этих точек. Местоположением каждого такого земельного участка является кадастровый квартал (то есть какой-либо населенный пункт, часть населенного пункта, состоящего из нескольких кадастровых кварталов, квартал в землях сельскохозяйственного назначения, а также квартал на межселенной территории). Технические свойства такого участка не позволяют в отношении его осуществлять определенные виды кадастровой деятельности (например, раздел; при этом возможен выдел участка из состава земель сельскохозяйственного назначения) и ограничивают его свойства как имущества.
Одновременно с "неотмежеванными" ранее учтенными земельными участками существует большое количество земельных участков, местоположение границ которых определялось (в "старой" терминологии - устанавливалось) на местности с привязкой к окружным границам населенных пунктов в системе координат 1963 г. (СК 63) или в условной системе координат. Подготовленные землеустроительные дела в отношении таких земельных участков передавались в райкомземы, а те впоследствии включали сведения об участках в инвентаризационную опись, и уже из описи - в ГЗК. По не совсем ясной причине (возможно, из-за небрежности или нехватки времени) информация материалов межевания земельных участков с ранее установленными границами в ГЗК не вносилась, хотя в настоящее время входит в состав государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства. Такое положение вызывает сложные и длительные споры граждан с органами местного самоуправления и другими правообладателями. Так, в производстве Ивановского районного суда Ивановской области находились с января 2010 г. по 7 сентября 2012 г. дела N 2-101/10, N 2-575/12 и N 2-793 по иску Мердеевой О.Г. к администрации городского округа Кохма и КУМИ г.о. Кохма о признании недействительным постановления главы администрации о выделении земельного участка ООО "Контур-М" под строительство домов, а затем по иску о признании незаконными трех решений главы администрации о формировании земельного участка с кадастровым номером 37:29:020106:2 и предоставлении его в аренду ООО "Контур-М". Главная задача, которую преследовала истец, - устранить пересечение принадлежащего ей на праве собственности земельного участка с указанным выше земельным участком, получив возможность уточнить местоположение границ земельного участка 37:29:020106:23. Только 21 ноября 2013 г. Мердеева О.Г. смогла поставить свой участок на кадастровый учет. Таким образом, на судебные разбирательства и уточнение местоположения границ земельного участка правообладателю понадобилось почти три года <109>.
--------------------------------
<109> Личный архив Савенко Г.В.
Помимо указанных двух подвидов ранее учтенных земельных участков в настоящее время в ГКН внесены сведения о земельных участках с установленными уже после 2 января 2000 г. (то есть после вступления в силу Закона N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре") и до 1 марта 2008 г. (даты вступления в силу Закона 221-ФЗ) на местности границами, но со статусом "ранее учтенные". При этом в ГКН указывается "уточненная" площадь, сведения о которой, как известно, получают после определения на местности местоположения границ земельного участка. Статус в ГКН "ранее учтенных" не препятствует включению таких участков в гражданский оборот в качестве объектов аренды.
Несмотря на существование на практике конструкции "ранее учтенный земельный участок", он прямо не называется ни в ЗК РФ, ни в ГК РФ. Хотя сведения о таких земельных участках внесены в ГКН <110>.
--------------------------------
<110> Ранее учтенным объектам недвижимости посвящена только ст. 45 Закона 221-ФЗ. При этом в статье 7 этого же Закона "Состав сведений государственного кадастра недвижимости об объекте недвижимости" такие объекты не упоминаются вообще.
Земельному участку помимо границ присущи также другие технические характеристики. Среди них - замкнутость. Причем неважно, идет ли речь об участке, представляющем одну геометрическую форму или несколько. В последнем случае имеется в виду многоконтурный участок, состоящий из двух и более частей, которые расположены, например, в двух населенных пунктах или же разделены природными объектами (лесозащитными полосами, оврагами, водоемами). Части границ такого земельного участка не связаны общими поворотными точками. Конфигурация земельного участка - вид геометрической формы (в виде квадрата, прямоугольника, трапеции и т.д.).
Уникальной характеристикой земельного участка является также площадь, которая может быть физической или геодезической. Физическая площадь земельного участка представляет собой площадь земной поверхности в границах участка с учетом неровностей физической поверхности земли (склонов, оврагов, обрывов и т.д.), которые можно обмерить в натуре. Геодезическая площадь определяется по координатам углов поворота границы, как проекция границы участка на плоскость геодезической системы координат и именно геодезическая площадь указывается в кадастровых выписках, паспортах и кадастровых планах территории.
Необходимо указать и на делимость земельного участка. Абзац второй п. 2 ст. 6 ЗК РФ устанавливает, что делимым является земельный участок, который может быть разделен на части, и каждая часть после раздела образует самостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав земель иной категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
В п. 3 ст. 36 ЗК РФ говорится о здании (помещении) на неделимом земельном участке. Само же понятие в законе отдельно не раскрывается. Свое мнение по поводу юридического содержания понятия высказал КС РФ: "неделимый земельный участок является одновременно и неделимым объектом как гражданских прав, так и земельных отношений, что, в частности, означает невозможность установления права собственности только лишь на его часть, - такой земельный участок выступает объектом прав в силу его особых природных свойств. На неделимый земельный участок как объект права двух или более лиц в силу его особых природных свойств допускается существование только общей собственности" <111>.
--------------------------------
<111> Определение КС РФ от 21.02.2008 N 119-О-О "Об отказе в принятии жалобы гражданина Слободенюка Владимира Борисовича на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 6 и пунктами 3 и 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации" // СПС "КП".
Анализируя правило ст. 11.1 ЗК РФ, необходимо обратить внимание еще на одно обстоятельство: конкретный земельный участок относительно системы координат находится в строго определенном месте и не может быть перенесен на другое место <112>. Данное свойство, взятое как часть идеальной конструкции "земельный участок", позволяет отделить земельный участок не только от других природных и искусственных объектов, но и индивидуализировать его для целей гражданского оборота, когда собственник вправе им распоряжаться по собственному усмотрению.
--------------------------------
<112> Болтанова Е.С. Указ. соч. С. 25.
Однако невозможность перенести земельный участок на другое место, а точнее, невозможность получить тот же самый каталог координат, "сдвинув" его в любую сторону, не работает в отношении "неотмежеванных" ранее учтенных земельных участков. В кадастровой деятельности является обычной практика, когда при уточнении местоположения границ (особенно в сельских населенных пунктах) ранее учтенный земельный участок "сдвигается" с сохранением конфигурации и площади к участкам других правообладателей или к земельным участкам общего пользования, дабы избежать чересполосицы и разрывов. Подобный "перенос" (или, говоря языком кадастровой деятельности, - уточнение местоположения границ) возможен только в том случае, если, во-первых, все "смежные" земельные участки не имеют установленных на местности границ, и, во-вторых, акт согласования местоположения границ подпишут все "смежники", включая администрацию сельского поселения.
Применяя ст. 11.1 ЗК РФ, нельзя также не отметить, что до настоящего времени ни в одном федеральном законе нет легального определения "границы/местоположение границ земельного участка", как и нет подробного описания процедуры кадастровых работ по ее определению. Часть 7 ст. 38 Закона N 221-ФЗ в одном предложении раскрывает только то, как они устанавливаются. Также в законодательстве отсутствует легальное определение такой важнейшей конструкции, как "смежный земельный участок". В п. 3.1 ст. 25 Закона N 221-ФЗ он упоминается четыре раза в связи с "учетом изменений земельного участка в связи с уточнением части границ земельного участка, которая одновременно является частью границ других земельных участков (далее - смежные земельные участки).". В п. 14 вышеуказанных Требований к точности и методам определения координат характерных точек границ земельного участка указывается, что смежные земельные участки имеют общие характерные точки границ земельных участков. При этом значительное число споров рассматривается в судах именно по искам собственников смежных земельных участков <113>.
--------------------------------
<113> Как правило, это по преимуществу негаторные иски, главное требование которых, - устранение препятствий в пользовании земельным участком (требования демонтировать чужое строение или забор на своем земельном участке, убрать строительные материалы и т.д.).
Что касается ненормативных актов, то Приказ Министерства экономического развития РФ от 24 ноября 2008 г. N 412 "Об утверждении формы межевого плана и требований к его подготовке, примерной формы извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ земельных участков" <114> как видно из его наименования, отражает через межевой план результат определения местоположения границ земельного участка. В действительности же местоположение границ земельного участка определяется кадастровыми инженерами в соответствии с Инструкцией по межеванию земель (утв. 8 апреля 1996 г. Роскомземом) и Методическими рекомендациями по проведению межевания объектов землеустройства (утв. 17 февраля 2003 г. руководителем Федеральной службы земельного кадастра России С.И. Сай) в той части, которая не противоречит действующему законодательству. Новые Требования к точности определения координат характерных точек утверждены, как мы указали выше, в 2012 г. Приказом Минэкономразвития России от 17 августа 2012 г. N 518.
--------------------------------
<114> Российская газета. 2008. 19 декабря. N 260.
В ст. 11.1 законодатель предусмотрел также образование искусственного земельного участка. Характеристика его свойств приводится в комментарии к п. 1.1 ст. 11.2 ЗК РФ.