1. К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.(Пункт дополнен с 29 мая 2007 года Федеральным законом от 10 мая 2007 года N 69-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 апреля 2015 года Федеральным законом от 31 декабря 2014 года N 499-ФЗ.
2. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
Комментарий к статье 11 Земельного Кодекса РФ
1. В отличие от предыдущих ст. ст. 9 и 10, в которых фактически рассматривались полномочия не Российской Федерации и ее субъектов, а органов государственной власти соответствующего уровня, в комментируемой статье идет речь о полномочиях органов местного самоуправления, что теоретически и терминологически верно, так как властными полномочиями могут быть наделены именно органы государственной власти или органы местного самоуправления.
Вопросы местного значения муниципальных образований закреплены положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>. При этом круг вопросов местного значения (в том числе и в области земельных отношений) дифференцируется в зависимости от вида муниципальных образований - поселение, муниципальный район, городской округ.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Так, согласно п. 20 ч. 1 ст. 14 указанного Федерального закона, к вопросам местного значения поселения относится ряд вопросов в области регулирования земельных отношений и градостроительства, в частности:
утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки;
утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории;
выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения;
утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений;
резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд;
осуществление земельного контроля за использованием земель поселения.
Пункт 15 ч. 1 ст. 15 указанного Федерального закона к вопросам местного значения муниципального района в числе иных вопросов относит также:
утверждение схем территориального планирования муниципального района;
утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории;
ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района;
резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд.
Пункт 26 ч. 1 ст. 16 данного Федерального закона к вопросам местного значения городского округа относит ряд вопросов в сфере земельных отношений и градостроительства, в том числе:
утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки;
утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории;
выдачу разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа;
утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа;
ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа;
резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд;
осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.
Помимо полномочий по резервированию земель, а также изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, закрепленных за органами местного самоуправления положениями комментируемой статьи, в ней упоминается также о полномочии по установлению правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, а также территорий других муниципальных образований. Правила землепользования и застройки согласно ст. 1 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ <1> - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (подробнее о документах градостроительного зонирования см. в комментарии к гл. XV настоящего Кодекса).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.
Полномочия по разработке и реализации местных программ использования и охраны земель хотя напрямую и не предусмотрены в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации", но во многом служат целям обеспечения рационального использования и охраны земель, находящихся в муниципальной собственности. Именно местные программы позволяют обеспечить реализацию мероприятий по охране земель на муниципальном уровне, так как их осуществление, как правило, финансируется путем выделения средств из бюджетов муниципальных образований.
Перечень полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования земельных отношений, закрепленный комментируемой статьей, аналогичным образом с полномочиями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, установленными предыдущими статьями, является открытым. Данный факт предоставляет возможность муниципальным образованиям самостоятельно в пределах, установленных Земельным кодексом РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и иными федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов РФ, наделять свои органы и иными полномочиями в данной сфере.
Одним из таких полномочий, не закрепленных положениями комментируемой статьи, но упоминаемых в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", является полномочие по осуществлению муниципального земельного контроля в соответствии со ст. 72 настоящего Кодекса (см. комментарий к ст. 72). Между тем обеспечение эффективности реализации данного полномочия имеет весьма важное значение для охраны земель, находящихся в муниципальной собственности, так как позволяет применить меры юридического воздействия к нарушителям земельного законодательства.
Интересная точка зрения относительно реализации полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений высказана А.П. Анисимовым и А.П. Алексеевым. Так, по их мнению, органы местного самоуправления могут участвовать в земельных отношениях в двух качествах: как регуляторы земельных отношений в отношении земель, находящихся под их юрисдикцией на их территории (в этих случаях их акты имеют властный, административный характер), и как собственники земель, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении (в этом случае они действуют на равных началах с иными участниками земельных отношений - физическими и юридическими лицами). В последнем случае на органы местного самоуправления как собственника земельных участков налагаются обязанности по организации рационального использования и охраны земель.
Указанные авторы отмечают, что органы местного самоуправления в сфере охраны земель вправе:
разрабатывать местные программы охраны земель, включающие перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий;
согласно ст. 8 ЗК РФ осуществлять отнесение земель, находящихся в муниципальной и частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, к различным категориям и перевод их из одной категории в другую в порядке, предусмотренном федеральными законами. Данная норма позволяет им осуществлять, например, перевод земель запаса в категорию земель особо охраняемых территорий с приданием соответствующим земельным участкам статуса особо охраняемых природных территорий местного значения;
осуществлять муниципальный контроль за соблюдением правового режима земель в зависимости от их целевого назначения;
своими решениями осуществлять консервацию земель с изъятием их из оборота в целях предотвращения деградации земель в порядке, предусмотренном Правительством РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Анисимов А.П., Алексеев А.П. Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды: вопросы классификации // Конституционное и муниципальное право. 2003. N 2.
2. Роль органов местного самоуправления в сфере управления и распоряжения земельными участками в условиях незавершенности разграничения государственной собственности на землю велика. Одним из главных достижений раннего периода земельной реформы в новейшей истории России было закрепление наряду с государственной собственностью права муниципальной и частной собственности на землю в Конституции РФ 1993 г. (ч. 2 ст. 9) и ряде законодательных актов. Однако в целях определения земельных участков, на которые могло быть установлено право муниципальной собственности, в данный период следовало прежде всего осуществить разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации и ее субъектов. Между тем существование права муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации в условиях незавершенного процесса разграничения государственной собственности на землю на раннем его этапе подвергалось определенной критике в научных правовых исследованиях <1>. В настоящее время, после признания утратившим силу Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю", а вместе с ним сложной процедуры разграничения, которая фактически учитывала интересы всех публичных уровней власти в сфере прав на землю, критерии отнесения земельных участков к участкам, находящимся в муниципальной собственности, установлены положениями ст. 19 комментируемого Кодекса (см. комментарий к ней).
--------------------------------
<1> См., напр.: Попов М.В. Право муниципальной собственности на землю в России: проблемы теории и практики. Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2001.
Вместе с тем органы местного самоуправления наделены полномочиями по управлению и распоряжению отнюдь не только земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Сложности в разграничении государственной собственности на землю предопределили необходимость в наделении органов местного самоуправления полномочиями по распоряжению и теми земельными участками, право государственной собственности на которые до сих пор не разграничено. Так, в соответствии с ч. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <1>, распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.
Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов РФ, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а также если иное не предусмотрено законодательством РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов РФ, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
Как показывает практика, наделение органов местного самоуправления правомочием распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые до сих пор не разграничена, позволяет обеспечить рациональное использование и охрану земель в условиях неопределенности их надлежащего собственника.
Другой комментарий к статье 11 ЗК РФ
Полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, закрепленные в комментируемой статье, соответствуют положениям Конституции РФ о местном самоуправлении (ст. ст. 130 - 133), а также нормам, содержащимся в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <87>.
--------------------------------
<87> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Полномочиями в сфере земельных отношений наделяются представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) в соответствии с уставом муниципального образования.
Так, упомянутые в комментируемой статье полномочия органов местного самоуправления по изъятию земель для муниципальных нужд реализуются представительным органом муниципального образования через принятие соответствующего нормативного решения и местной администрацией, которая в соответствии с сформировавшейся нормативно-правовой базой принимает соответствующее управленческое решение.
Муниципальный акт представительного органа определяет основания и порядок изъятия земельных участков и установления публичных сервитутов для муниципальных нужд на территории муниципального образования (например, решение Совета депутатов городского округа Долгопрудный Московской области от 28 июня 2006 года N 56-нр "Порядок изъятия земельных участков и установления публичных сервитутов для муниципальных нужд на территории муниципального образования г. Долгопрудный Московской области" <88>), а муниципальная администрация принимает в соответствии с ним конкретное управленческое решение (например, Постановление администрации муниципального образования город Краснодар от 18 февраля 2014 года N 943 "Об изъятии для муниципальных нужд земельного участка в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара" <89>).
--------------------------------
<88> Газета Долгопрудный. 20.07.2006. N 19.
<89> Официальный интернет-портал администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара //www.krd.ru. 19.02.2014.
Если представительный орган реализует полномочия в сфере земельных отношений, как правило, путем принятия соответствующих нормативных правовых актов, то глава муниципального образования и местная администрация может принимать по земельным вопросам как нормативные правовые акты (например, Постановление мэрии г. Кызыла от 3 мая 2012 года N 735 "Об утверждении Административного регламента проведения проверок при осуществлении муниципального земельного контроля на территории городского округа "Город Кызыл Республики Тыва" <90>, Постановление администрации г. Красноярска от 21 февраля 2007 года N 97 "Об утверждении Положения о порядке подготовки и согласования правовых актов города о резервировании и изъятии земельных участков, в том числе путем выкупа, для муниципальных нужд на территории города Красноярска" <91>), так и решения правоприменительного характера (например, Постановление главы г. Ставрополя от 15 октября 2008 года N 2878 "О резервировании земельного участка для муниципальных нужд" <92>, распоряжение Окружной администрации г. Якутска от 7 ноября 2013 года N 2090р "Об изъятии жилых помещений и земельных участков для муниципальных нужд в связи с признанием домов аварийными и подлежащими сносу в городском округе "город Якутск" <93>).
--------------------------------
<90> Кызыл неделя. 25 - 31.05.2012. N 21.
<91> Городские новости. 28.02.2007. N 27.
<92> Вечерний Ставрополь. 28.10.2008. N 196.
<93> Эхо столицы. 12.11.2013. N 91.
Среди основных полномочий органов местного самоуправления, перечисленных в комментируемой статье:
- резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд (например, решение Собрания депутатов Локомотивного городского округа Челябинской области от 28 ноября 2005 года N 53 "О Положении о порядке резервирования и изъятия, в том числе путем выкупа земельных участков для муниципальных нужд на территории ЗАТО Локомотивный городской округ" <94>);
--------------------------------
<94> Луч Локомотивного. 2005. N 11.
- установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований (например, решение Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа Камчатского края от 12 октября 2010 года N 294-нд "О Правилах землепользования и застройки Петропавловск-Камчатского городского округа" <95>);
--------------------------------
<95> Град Петра и Павла. 15.10.2010. N 42.
- разработка и реализация местных программ использования и охраны земель (например, Постановление администрации г. Красноярска от 12 ноября 2013 года N 645 "Об утверждении муниципальной программы "Управление земельно-имущественными отношениями на территории города Красноярска" на 2014 год и плановый период 2015 - 2016 годов" <96>).
--------------------------------
<96> Городские новости. 27.11.2013. N 182.
По праву собственности органы местного самоуправления осуществляют управление и распоряжение земельными участками, являющимися муниципальной собственностью.