1. Земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
1.1. Земельные участки образуются при создании искусственных земельных участков в порядке, установленном Федеральным законом "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Образование земельных участков из искусственно созданных земельных участков осуществляется в соответствии с настоящей главой.
2. Земельные участки, из которых при разделе, объединении, перераспределении образуются земельные участки (исходные земельные участки), прекращают свое существование с даты государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на все образуемые из них земельные участки (далее также - образуемые земельные участки) в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"), за исключением случаев, указанных в в пунктах 4 и 6 статьи 11.4 настоящего Кодекса, и случаев, предусмотренных другими федеральными законами. (Пункт в редакции, введенной в действие с 1 марта 2015 года Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ.
3. Целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
4. Образование земельных участков допускается при наличии в письменной форме согласия землепользователей, землевладельцев, арендаторов, залогодержателей исходных земельных участков. Такое согласие не требуется в следующих случаях:
1) образование земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных государственным или муниципальным унитарным предприятиям, государственным или муниципальным учреждениям;
2) образование земельных участков на основании решения суда, предусматривающего раздел, объединение, перераспределение или выдел земельных участков в обязательном порядке;
3) образование земельных участков в связи с их изъятием для государственных или муниципальных нужд.(Пункт в редакции, введенной в действие с 1 апреля 2015 года Федеральным законом от 31 декабря 2014 года N 499-ФЗ.
5. Образование земельных участков из земельных участков, находящихся в частной собственности и принадлежащих нескольким собственникам, осуществляется по соглашению между ними об образовании земельного участка, за исключением выдела земельных участков в счет доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения").
6. Пункт утратил силу с 1 апреля 2015 года - Федеральный закон от 31 декабря 2014 года N 499-ФЗ.
7. Образование земельных участков из земельных участков, находящихся в границах застроенной территории, в отношении которой в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации принято решение о ее развитии и заключен договор о развитии застроенной территории, осуществляется лицом, с которым заключен такой договор, в соответствии с документацией по планировке территории, утвержденной в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности.
8. Споры об образовании земельных участков рассматриваются в судебном порядке.
Комментарий к статье 11.2 Земельного Кодекса РФ
1. Данный пункт разъясняет, какие действия следует понимать под образованием земельного участка. Действия по образованию земельных участков носят землеустроительный характер, так как образование участков, по сути, основано на установлении новых границ. В целом нормы данной главы весьма тесно связаны с нормами Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" и Федерального закона "О землеустройстве". Глава I.1 ЗК РФ, как следует из ее содержания, ставит задачу уточнить юридические последствия, связанные с образованием земельных участков для правообладателей и иных лиц.
2. Комментируемый пункт устанавливает особую зависимость существования земельного участка от государственной регистрации права на него. Таким образом, земельный участок, уже прекративший свое существование, в кадастровых документах продолжает числиться в существующих до внесения изменений в ЕГРП. Следует также заметить, что согласно Федеральному закону о кадастре недвижимости кадастровый учет земельных участков считается временным вплоть до внесении записи в ЕГРП о правах на него. Таким образом, законодатель еще раз заявляет о намерении более тесно связать действия по кадастровому учету земельных участков и государственной регистрации прав на них.
3. Пункт 3 настоящей статьи подчеркивает, что все преобразования земельных участков, определенные в ст. 11.1 настоящего Кодекса не влекут изменения категории или разрешенного использования земельного участка.
4. Не может быть исключена возможность образования земельных участков по инициативе лиц, обладающих вещными правами на них. Причем это следует рассматривать как основной случай, поскольку, кроме установленных законом исключений, никто кроме правообладателя не вправе определить юридическую судьбу вещи, в частности осуществить ее раздел. Таким образом, п. 4 данной статьи указывает на то, что в случае образования участков (когда это возможно) не по инициативе правообладателей необходимо получение их согласия. Таким случаем является, например, приобретение права собственности на недвижимое имущество, расположенное на земельном участке. Согласно ст. 35 настоящего Кодекса к собственнику зданий, строений и сооружений переходит право на часть земельного участка под этой недвижимостью, необходимую для ее использования.
Другим случаем возможного раздела земельного участка может быть изъятие земель для государственных или муниципальных нужд по основаниям и в порядке, которые предусмотрены настоящим Кодексом. Однако, поскольку изъятие осуществляется в принудительном порядке на основании решения суда, раздел (или иные действия с участком) должны быть осуществлены на основании п. 6 настоящей статьи, т.е. в судебном порядке. То, что настоящая статья допускает образование земельных участков без согласия таких правообладателей, как государственные или муниципальные унитарные предприятия и государственные или муниципальные учреждения, следует не из сущности права постоянного (бессрочного) пользования или права аренды, на основании которых осуществляется использование земельных участков этими организациями (содержание данных правовых титулов одинаково для всех правообладателей). Скорее такую возможность законодатель усмотрел в правовом статусе этих организаций, сущность которого заключается в том, что их имущество находится в собственности учредителей - Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.
5. Как можно понять из содержания п. 5 настоящей статьи, он адресован прежде всего лицам, использующим земельные участки на основании права общей собственности. Особенности реализации права общей собственности установлены на любое имущество гл. 16 ГК РФ. В частности, общей нормой ст. 252 ГК РФ определено, что имущество, находящееся в долевой собственности, может быть разделено между ее участниками по соглашению между ними. Специальные нормы о владении, пользовании и распоряжении земельными участками, находящимися в общей долевой собственности, установлены в отношении земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", к которому отсылает настоящая статья. Статьей 13 указанного Федерального закона, в частности, установлено, что участник или участники долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения вправе выделить земельный участок в счет своей земельной доли или своих земельных долей для создания либо расширения личного подсобного хозяйства или крестьянского (фермерского) хозяйства, а также для передачи земельного участка в аренду или распоряжения им иным образом, если это не нарушает требований о предельных размерах и требований, предъявляемых к местоположению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, определенных ст. 4 того же Федерального закона. Местоположение земельного участка, выделяемого в счет земельной доли, определяется участником долевой собственности в соответствии с решением общего собрания участников долевой собственности при утверждении границ части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенной для выделения в первоочередном порядке земельных участков в счет земельных долей в соответствии со ст. 14 указанного Федерального закона. Образование земельного участка, выделяемого в счет земельной доли, осуществляется на основании этого решения общего собрания участников долевой собственности.
6. Случаи образования земельных участков на основании судебного решения могут быть самыми разными. В частности, это споры правообладателей о границах и площади принадлежащих им соседних земельных участков, решение суда об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, разногласия собственника недвижимости, расположенной на земельном участке, и правообладателя этого земельного участка о площади и границах участка, права на которые должны перейти собственнику недвижимости, и т.п.
7. Пункт 7 адресован к нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации, которыми определяется порядок заключения договора о развитии застроенной территории. В частности, согласно его ст. 46.1 развитие застроенных территорий осуществляется в границах элемента планировочной структуры (квартала, микрорайона) или его части (частей), в границах смежных элементов планировочной структуры или их частей. В свою очередь, в соответствии со ст. 46.2 этого Кодекса, по договору о развитии застроенной территории одна сторона обязуется в установленный договором срок своими силами и за свой счет и (или) с привлечением других лиц и (или) средств других лиц выполнить ряд обязательств, предусмотренных п. 3 той же статьи, в том числе: подготовить проект планировки застроенной территории; создать либо приобрести, а также передать в государственную или муниципальную собственность благоустроенные жилые помещения для предоставления гражданам, выселяемым из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма; уплатить выкупную цену за изымаемые на основании решения органа местного самоуправления, принятого в соответствии с жилищным законодательством, жилые помещения в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, и земельные участки, на которых расположены такие многоквартирные дома. Другая сторона (орган местного самоуправления) по тому же договору обязуется создать необходимые условия для выполнения этих обязательств в соответствии с п. п. 7 - 9 ч. 3 ст. 46.2 Градостроительного кодекса. Договором могут быть предусмотрены иные обязательства сторон в соответствии с ч. 4 настоящей статьи. Сам договор заключается органом местного самоуправления с победителем открытого аукциона на право заключить такой договор или иным лицом в соответствии с ч. ч. 25 и 28 ст. 46.3 названного Кодекса. Именно данное лицо, заключающее договор с органом местного самоуправления и является основным субъектом реализации п. 7 настоящей статьи.
Другой комментарий к статье 11.2 ЗК РФ
Комментируемая статья устанавливает общие правила образования земельного участка: основания образования, способы образования, технические и юридические требования к образуемым земельным участкам, особенности образования земельных участков в границах застроенной территории, регистрация прав на образованные земельные участки. Положения ст. 11.2 ЗК РФ самым непосредственным образом связаны как с остальными статьями главы I.1, так и с целым рядом положений в главе V и ряда специальных федеральных законов.
Согласно п. 1 ст. 11.2 ЗК РФ земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Если раздел, объединение, перераспределение и выдел осуществляются в отношении существующего земельного участка, то в случае с государственной или муниципальной собственностью образование происходит из земель как совокупности земельных участков и территорий, у которых нет свойств земельного участка. Причем только три способа образования - раздел, объединение и перераспределение - применяются в отношении государственной или муниципальной собственности и прямо перечислены в законодательстве. Вообще же образование земельных участков из таких земель - этап, предшествующий включению их в гражданский оборот; образованный земельный участок не сразу становится объектом такого оборота из-за необходимости прохождения определенных процедур, предваряющих его образование - постановки на кадастровый учет и предоставления его на том или ином праве.
В связи с разделом, объединением и перераспределением исходные земельные участки прекращают свое существование в техническом и юридическом смыслах, и вместо них возникают новые земельные участки. Земельному участку (участкам), в отношении которых осуществлялись кадастровые работы, в ГКН присваивается статус "архивный" (т.е. существовавший ранее). Кадастровый номер "архивного" земельного участка указывается в сведениях из ГКН об образованном участке в качестве "предыдущего кадастрового номера".
Иначе складывается судьба земельного участка, из которого происходит выдел другого земельного участка в счет земельной доли: он сохраняется в измененных границах и с измененной площадью под своим кадастровым номером. В сведениях из ГКН о выделенном участке в качестве "предыдущего кадастрового номера" указывается номер измененного земельного участка.
Тот или иной (иногда как единственно возможный) способ образования земельного участка как объекта гражданского оборота зависит либо от целей, которые ставят перед собой его участники, либо от его технических характеристик, либо от юридических свойств самого земельного участка. Соответственно, различается состав сведений и документов о преобразуемых земельных участках или о землях, содержание межевого плана, юридические основания для его подготовки (и заключение кадастрового инженера в составе межевого плана), кадастрового учета и государственной регистрации прав на образованные земельные участки. Например, юридические свойства земельного участка, находящегося в долевой собственности, предопределяют образование из него другого земельного участка только путем выдела в счет земельной доли. Кроме этого, не допускается выдел из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Исключительно в виде выдела в счет земельной доли происходит образование земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения, если число участников долевой собственности превышает 5 человек (абз. 1 п. 1 ст. 12, ст. ст. 13 и 13.1 Закона 101-ФЗ).
Общий юридический принцип образования всех земельных участков установлен пунктом 3 ст. 11.2 ЗК РФ: целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Таким исключением, как нам представляется, является создание искусственного земельного участка, категория и вид разрешенного использования которого зависят исключительно от цели его образования.
Технические характеристики земельного участка определяют и способ образования других земельных участков. Так, например, перераспределить можно только смежные земельные участки, поскольку следствием перераспределения является образования других смежных же участков. Также только в отношении смежных земельных участков возможны действия по их объединению.
На примере конструкций "делимый земельный участок" и "неделимый земельный участок" наглядно проявляются свойства земельного участка как объекта землеустройства и как объекта гражданских прав, которые не всегда зеркально отражаются друг в друге. Иначе говоря, земельный участок может при определенных условиях являться "преобразуемым объектом недвижимости". Технически участок может быть и разделен, однако правовой режим категории земель и вида разрешенного использования устанавливают юридические пределы его делимости ("преобразуемости") и, как следствие, - невозможность постановки образованных земельных участков на кадастровый учет, а тем более их использование по целевому назначению.
Земельный участок может прекратить свое существование. В этом случае, как и при разделе и объединении, проявляются одновременно его и технические, и юридические свойства.
Пункт 1.1 ст. 11.2 ЗК РФ отсылает к Федеральному закону от 19.07.2011 N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках", созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <115> (далее - Закон "Об искусственных земельных участках"). С принятием в российском законодательстве указанного Закона получило закрепление понятие искусственного земельного участка, созданного на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, как сооружения, создаваемого на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий. Искусственно созданный земельный участок может прилегать к существующим земельным участкам или быть изолированным от них (ст. 3) <116>. Следует согласиться с теми учеными, которые считают, что "с технической точки зрения процесс создания искусственного земельного участка следует считать строительством" <117>.
--------------------------------
<115> СЗ РФ. 2011. N 30 (Ч. 1). Ст. 4594.
<116> Болтанова Е.С. Указ. соч. С. 68.
<117> Кирилловых А.А. Правовой режим искусственных земельных участков // Юрист. 2011. N 18. С. 15.
Статья 4 ГрК РФ закрепляет, что к отношениям, связанным с созданием искусственных земельных участков, применяется законодательство о градостроительной деятельности с учетом особенностей, установленных Федеральным законом "Об искусственных земельных участках".
После ввода сооружения (искусственного земельного участка) в эксплуатацию оно также признается земельным участком и на него распространяется правовой режим земельного участка. Двойное положение искусственного земельного участка законодатель подчеркивает, используя в ст. ст. 12, 15 Закона "Об искусственных земельных участках" два термина: "эксплуатация" искусственных земельных участков, которая осуществляется в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, и их "использование", которое, так же как и оборот, осуществляется в соответствии с Законом "Об искусственных земельных участках", гражданским и земельным законодательством <118>.
--------------------------------
<118> Болтанова Е.С. Указ. соч. С. 69.
Пункт 4 комментируемой статьи предусматривает одно из условий возникновения земельных участков для случаев раздела, объединения или перераспределения - согласие землепользователей, землевладельцев, арендаторов и залогодержателей, если речь идет о земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности; согласие землепользователей (которым земельный участок принадлежит на праве безвозмездного срочного пользования), арендаторов и залогодержателей - если преобразуемые земельные участки принадлежат на праве собственности гражданам и юридическим лицам. Письменное согласие правообладателя (или правообладателей, если их несколько) включается в состав межевого плана. Игнорирование письменного несогласия с образованием земельного участка (например, с разделом, если против этого возражает арендатор) свидетельствует о наличии спора <119>. Если преобразуемый земельный участок принадлежит Российской Федерации, субъекту РФ или органам местного самоуправления либо собственность на него не разграничена, то обжалованию подлежит распоряжение (решение) исполнительного органа о разделе, объединении и т.д.
--------------------------------
<119> Решение АС Псковской области от 07.07.2010 по делу N А52-851/2010 // СПС "КП".
Продолжая разговор о необходимости получения от правообладателя согласия на образование земельного участка, нельзя не отметить, что в отдельных случаях федеральный законодатель устанавливает исключения из этого правила, которые не указаны в п. 4 ст. 11.2 ЗК РФ, в том числе и в отношении земельных участков, которые принадлежат правообладателям на праве собственности. Так, например, ст. 10 Закона о введении в действие ЗК РФ устанавливает приоритет Федерального закона от 01.12.2007 N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <120> (далее - Закон N 310-ФЗ) в регулировании вопросов изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. В соответствии с ч. 14 ст. 15 Закона N 310, если иное не предусмотрено частью 15.1 настоящей статьи, образование земельного участка в соответствии с документацией по планировке территории для размещения олимпийских объектов допускается с письменного согласия:
--------------------------------
<120> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6071.
1) собственника такого земельного участка;
2) землепользователя или землевладельца, за исключением государственных или муниципальных унитарных предприятий и государственных или муниципальных учреждений.
Согласно ч. 15.1 той же статьи образование земельного участка в соответствии с документацией по планировке территории для размещения олимпийских объектов осуществляется без письменного согласия лиц, указанных в части 14 настоящей статьи, в случае, если на образуемом земельном участке, подлежащем изъятию, отсутствуют иные объекты недвижимого имущества, а образуемый земельный участок, не подлежащий изъятию, соответствует требованиям ст. 11.9 ЗК РФ. Суды учитывали приоритет специального федерального закона над нормой п. 4 ст. 11.2 ЗК РФ и отказывали заявителям в удовлетворении их требований о признании недействительными распоряжений главы администрации (губернатора) Краснодарского края об изъятии земельных участков для федеральных нужд в целях размещения олимпийских объектов федерального значения <121>.
--------------------------------
<121> Постановление Пятнадцатого ААС от 07.05.2013 по делу N 15АП-4499/2013 // СПС "КП".
В пункте 5 комментируемой статьи схематично указаны основания образования земельных участков вследствие:
соглашения сособственников в случае выдела земельного участка в счет земельной доли;
соглашения сособственников или решение единственного собственника в случае раздела земельного участка;
соглашения собственников в случае объединения двух и более смежных земельных участков;
соглашения собственников в случае перераспределения двух и более смежных земельных участков.
Для земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения предусматривается либо соглашение участников долевой собственности в соответствии с п. 2 ст. 252 ГК РФ, либо выдел в соответствии со ст. ст. 12, 13, 13.1, 14, 14.1 Закона N 101-ФЗ, то есть подготовка и утверждение проекта межевания на общем собрании участников долевой собственности, либо его согласование путем публикации извещения о необходимости такого согласования в средствах массовой информации по месту расположения исходного земельного участка. Решение общего собрания участников долевой собственности либо ненаправление ими возражений относительно размера и местоположения выделяемого земельного участка (своего рода tacitus consensus populi, молчаливое согласие народа) и будут являться необходимым основанием для выдела земельного участка в счет своей земельной доли или долей.
Пункт 7 ст. 11.2 ЗК РФ является частью института "развитие застроенной территории", в состав которого входят различные элементы, отражающие ту или иную стадию его реализации. Поэтому комментируемый пункт предваряет положения п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ и ст. 46.1 ГрК РФ. Правило п. 7 ст. 11.2 ЗК РФ предусматривает только одну особенность образования земельных участков в границах застроенной территории - образование их лицом, с которым заключен договор о развитии территории. При этом, если мы не обратимся к положениям п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ и не ответим на вопрос, какими способами образуются такие земельные участки, то останется неясным значение положения п. 7 ст. 11.2 ЗК РФ. В рамках института "развитие застроенной территории", после принятия решения о предоставлении земельного участка и заключения договора о ее развитии, застройщик, его заключивший, во-первых, устанавливает за свой счет границы такого земельного участка и проводит его государственный кадастровый учет (п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ). Во-вторых, что не регулируется ни ЗК РФ, ни ГрК РФ, но что вытекает из самого существа развития застроенной территории, застройщик вынужден по мере сдачи в эксплуатацию жилых и нежилых строений образовывать либо части существующего участка под ними, либо самостоятельные земельные участки, а впоследствии еще и земельные участки, которые по каким-то причинам не вошли ни в состав придомовой территории, ни в состав участков под вспомогательными объектами (объектами инфраструктуры). В последнем случае происходит образование (вторичное) земельных участков из "остатков" исходного (первичного) земельного участка. Решение об образовании таких земельных участков вправе принимать сам застройщик. Причем, в-третьих, их образование возможно путем объединения, раздела и даже (теоретически) перераспределения.
Пункт 8 ст. 11.2 ЗК РФ предусматривает рассмотрение споров об образовании земельных участков в судебном порядке. Состав сторон спора и предмет иска (требования) зависят от статуса собственника, вида права на земельный участок и способа его образования. В тех случаях, когда одной из сторон являются публичные юридические лица, спор может осуществляться как в порядке искового производства, так и в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ или 24 АПК РФ. В последнем случае предмет требования сочетает и исковые требования, и оспаривание решения органа государственной власти и органа местного самоуправления. Исковое требование направлено на признание недействительными сделок по передаче третьим лицам в собственность образованных земельных участков. Оспаривание лицом, чьи права и свободы нарушены, акта публичного юридического лица направлено на признание незаконным решения об образовании земельного участка (очень часто о разделе, чем нарушаются права землепользователей, землевладельцев или арендаторов).
В отношениях граждан и юридических лиц по поводу образования земельных участков следует особо указать на иски о выделе земельного участка в счет земельной доли (основание - п. 3 ст. 252 ГК РФ), либо на иски о признании незаконным выдела земельного участка в счет земельных долей, которые основываются либо на п. 3 ст. 252 ГК РФ, либо, если речь идет о категории земель сельскохозяйственного назначения и разрешаются споры о размере и местоположении границ выделяемого в счет земельной доли или земельных долей земельного участка, на ст. 13, п. 15 ст. 13.1, а также статьях 14 и 14.1 Закона N 101-ФЗ, если выдел осуществлен вопреки решению общего собрания об утверждении проекта межевания.