(Утратила силу с 1 марта 2015 года - Федеральный закон от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ)
Комментарий к статье 86 Земельного Кодекса РФ
1. Важным аспектом развития населенных пунктов, в первую очередь городов, является определение их пространственной перспективы. По общему правилу планирование использования городских земель ограничено категорией земель населенных пунктов, т.е. границами города. Как уже отмечалось (см. комментарий к ст. ст. 83, 84), Земельный кодекс позволяет установить отличительные признаки земель населенных пунктов. Один из них основан на принципе целевого назначения земельных ресурсов и затрагивает сущность категории "использование земельных участков для застройки и развития населенных пунктов (основное целевое назначение)". Другой представляет формальный, но более четкий критерий, в соответствии с которым земельный участок может быть отнесен к землям населенных пунктов, - нахождение в границах городского или сельского населенного пункта.
Между тем применительно к городам, не без оснований, ставится вопрос о необходимости совместного планирования использования территории города и прилегающих к его границам земель. Это связано как с объективными процессами урбанизации, так и с возникновением ряда ряд весьма важных градостроительных проблем, решение которых требует формирования пригородной зоны, освоения значительных территорий, окружающих город, без изменения его границ. При этом в основе формирования пригородной зоны находятся интересы развития не только города как такового, но и прилегающих территорий. Проектирование и последующее формирование города и пригородной зоны следует рассматривать как единый процесс <1>. По этой причине в перечень материалов технико-экономических основ каждого города долгое время входила специальная схема, отображающая его расположение, место в системе расселения, функциональные связи с другими поселениями, земли под основными видами транспорта, лесными массивами, инженерными сооружениями.
--------------------------------
<1> См.: Каменский В.А., Вайтенс М.Е. и др. Пригородные зоны крупных городов. Л.: ГСИ, 1963. С. 6, 7.
В современных условиях к наиболее острым проблемам организации рационального использования земель городов, которые невозможно решить без планирования пригородной зоны, относятся: вывод крупных промышленных предприятий за пределы города; уменьшение транзитного автомобильного движения; децентрализация жилых массивов; создание так называемых "зеленых клиньев", улучшающих экологическую обстановку. В этой связи определение перспектив развития города неизбежно сталкивается с необходимостью учета как возможного его расширения, так и повышения эффективности использования земель в существующих границах, например, путем перераспределения земельных участков и (или) изменения их функционального назначения. Эта проблема перманентна для всех экономически развитых стран, которые сталкиваются с необходимостью выбора между расширением городской территории и оптимизацией использования земельных ресурсов в существующих границах города <1>.
--------------------------------
<1> См.: Гибберд Ф. Градостроительство. М.: ГСИ, 1959. С. 28.
Согласно ст. 49 ГрК РФ 1998 г. пригородная зона включала в себя земли, примыкающие к границе (черте) города и предназначенные для развития его территории, в том числе земли других населенных пунктов, земли для размещения промышленных, коммунальных, складских объектов, объектов инженерной, транспортной инфраструктур, садоводческих и дачных кооперативов, мест отдыха населения, ведения сельского хозяйства, выполнения защитных и санитарно-гигиенических функций. В пригородную зону входили земли различных категорий и функционального назначения, в том числе земли других, менее крупных населенных пунктов или поселений-спутников. Правовой режим использования земель таких населенных пунктов в составе пригородной зоны в известной мере должен был подчиняться перспективам развития города.
Статья 86 действующего Земельного кодекса, в отличие от ГрК РФ 1998 г., определяя понятие пригородной зоны, исключила из ее состава земли других населенных пунктов. Согласно п. 1 комментируемой статьи в пригородную зону могут входить земли, находящиеся за пределами границ города, составляющие с ним единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав иных населенных пунктов.
С введением в действие нового Градостроительного кодекса, не предусматривающего такого понятия, как "пригородная зона", определение режима прилегающих к городам территорий, в том числе расположенных в непосредственной близости от них населенных пунктов, осуществляется в рамках генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки, если иное не предусмотрено федеральным законом. Тем не менее трудно согласиться с формальным исключением из структуры пригородной зоны земель иных населенных пунктов, что противоречит объективным процессам роста городов, мировой практике расширения городских территорий. Пригородная зона важна в первую очередь для городов, чье развитие идет быстрыми темпами, требует дополнительных земельных ресурсов (для некрупных населенных пунктов прилегающие земли не имеют такого значения). Расширяясь, город захватывает не только пространства между населенными пунктами, но и земли более мелких населенных пунктов. Например, Генеральным планом реконструкции Москвы 1935 г. предусматривалось включение ряда городских и сельских населенных пунктов в состав столицы с подчинением их в административном отношении Моссовету. Впоследствии эти поселения стали основой новых районов города.
Выделение из состава земель пригородной зоны территорий других населенных пунктов оправдано лишь в том случае, если в перспективе земельные ресурсы последних не будут включены в границы города. Это может быть связано, например, со сложностями изменения границ публично-правовых образований или специальным целевым назначением поселения. Но подобный вариант неизбежно приводит к созданию агломераций с децентрализованным управлением, что не является оптимальным с точки зрения развития как территории города, так и граничащих с ним населенных пунктов.
Пригородная зона должна устанавливаться во всех случаях, когда того требуют перспективы развития города, независимо от числа проживающих в нем жителей. Например, размещение на прилегающей к городу территории крупных предприятий неизбежно вызовет увеличение численности населения, необходимость дополнительного жилищного и иного строительства, обустройства транспортных путей, инженерной инфраструктуры, зон рекреации. Критерием необходимости установления пригородных зон могут выступать документы территориального планирования вышестоящего уровня - схемы территориального планирования муниципальных районов.
В ряде регионов законодатель, опираясь на ст. 49 ГрК РФ 1998 г., в противоречие Земельному кодексу, допустил включение территорий иных населенных пунктов в состав пригородных зон. Например, п. 15 ст. 1 Градостроительного кодекса Орловской области от 17 марта 2004 г. N 389-ОЗ <1> определил пригородную зону как территорию, прилегающую к городской черте, включающую поселения и межселенные территории, предназначенную для использования в качестве резерва последующего развития города, размещения объектов строительства, зеленых зон, мест организации отдыха населения, проведения мероприятий по улучшению микроклимата и состояния воздушного бассейна, выполнения защитных и санитарно-гигиенических функций.
--------------------------------
<1> Орловская правда. 2004. N 52.
Подчеркивая важность прилегающей территории для городского развития, ГрК 1998 г. предусматривал возможность совместной разработки генерального плана города и его пригородной зоны. Новый Градостроительный кодекс подобных разработок не предполагает. Статья 27 ГрК РФ 2004 г. допускает лишь совместную подготовку документов территориального планирования, состав которых применительно к поселениям ограничен генеральным планом. Определенное ст. 23 действующего ГрК РФ содержание генерального плана не регламентирует должным образом планирование города и пригородной зоны, что не мешает введению соответствующего правового регулирования на уровне субъектов Федерации. Тем более что определение правового режима пригородных зон органами государственной власти субъектов Федерации прямо предусмотрено п. 3 ст. 86 Земельного кодекса.
2. Пункт 2 комментируемой статьи посвящен назначению территорий, расположенных в пределах пригородных зон. При этом непосредственно выделяется только два основных вида использования земель - сельскохозяйственное производство и организация отдыха населения, что, однако, не означает возможность нахождения в составе пригородных зон исключительно земель сельскохозяйственного (ст. 77 ЗК РФ) или рекреационного (ст. 98 ЗК РФ) назначения.
Ранее действовавшая редакция той же статьи (п. 5) допускала нахождение в границах пригородных зон земель промышленности и иного специального назначения. Согласно ст. 101 ЗК РФ, ст. ст. 38, 41 Лесного кодекса <1> для сельскохозяйственного производства или организации отдыха населения могут использоваться земельные участки, относящиеся к категории земель лесного фонда. В границах пригородных зон могут располагаться земельные участки из состава земель водного фонда (ст. 102 ЗК РФ, ст. ст. 50, 51 Водного кодекса <2>) и т.п.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.
<2> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.
Не вполне ясен и статус земель для развития города, которые, согласно комментируемому пункту, также подлежат выделению в составе пригородных зон. Очевидно, в пределах таких территорий возможно нахождение земель различных категорий и функционального назначения. В то же время конкретные ограничения по использованию земельных участков в отношении указанных земель допустимы только на основе документов территориального планирования при наличии в них данных о планируемом размещении объектов, предназначенных для государственных или муниципальных нужд. В этом случае соответствующие ограничения могут быть установлены в рамках процедуры резервирования земель (ст. 70.1 ЗК РФ).
3. Пункты 3, 4 комментируемой статьи посвящены правилам установления границ и определения правового режима пригородных зон. Согласно указанным правилам границы и правовой режим пригородных зон устанавливаются законами субъектов Федерации, а в отношении городов федерального значения - федеральными законами.
Вместе с тем п. 3, 4 комментируемой статьи нуждаются в приведении в соответствие с другими положениями главы XV Земельного кодекса, а также с нормами градостроительного законодательства. Как следует из ст. ст. 9, 23, 30, 36 Градостроительного кодекса РФ, правовой режим земель в пределах пригородных зон (за исключением территорий, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются) подлежит определению посредством документов территориального планирования, правил землепользования и застройки. Последние утверждаются представительными органами местного самоуправления. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации определяют места размещения объектов федерального и регионального значения (ст. ст. 10, 14 ГрК РФ), режим использования соответствующих территорий.
Определение границ и правового режима пригородных зон нормативными актами субъектов Федерации и федеральным законом (для городов Москвы и Санкт-Петербурга) соответствовало прежней редакции ЗК РФ, действовавшей до 1 января 2007 г. и предусматривавшей установление границ населенных пунктов органами государственной власти субъектов Федерации. В настоящее время границы населенных пунктов (за исключением городов федерального значения) утверждаются органами местного самоуправления. Утвержденная в генеральном плане поселения граница города служит одновременно и границей пригородной зоны по отношению к городу.
Следовательно, утверждение границ пригородной зоны органом государственной власти субъекта РФ находится в зависимости от установления границы города органом местного самоуправления поселения (муниципального района) в генеральном плане поселения (схеме территориального планирования района - для межселенных территорий). Определение режима пригородных зон может осуществляться посредством утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования (ч. 2 ст. 20 ГрК РФ).
4. Пункты 5 и 6 комментируемой статьи, посвященные использованию земель в пределах зеленых зон и устанавливавшие запрет перевода земель лесного фонда, на которых расположены лесопарки, в земли иных категорий, признаны утратившими силу Федеральным законом от 14 марта 2009 г. N 32-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2009. N 45.
Согласно внесенным изменениям, возможность использования территорий, покрытых лесной растительностью и расположенных в границах пригородных зон, определяется в соответствии с правовым режимом лесопарковых и зеленых зон, основные параметры которого установлены лесным законодательством.
Статья 23 Лесного кодекса РФ относит лесопарки, наряду с лесничествами, к основным территориальным единицам в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Сведения о лесопарках подлежат включению в государственный лесной реестр, в соответствии со ст. 91 ЛК РФ, Постановлением Правительства РФ от 24 мая 2007 г. N 318 "О государственном лесном реестре" <1>. В то же время ЛК РФ не содержит критериев дифференциации названных территориальных единиц. Также в лесном законодательстве отсутствуют и легальные определения понятий "лесопарковая зона", "зеленая зона". Не ясно соотношение между территориями лесопарков и лесопарковых зон.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 22. Ст. 2650.
Как следует из ст. ст. 102, 105 ЛК РФ, леса, расположенные в лесопарковых и зеленых зонах, по своему назначению относятся к защитным. Защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным их использованием при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями (ч. 4 ст. 12 ЛК РФ).
В лесопарковых зонах запрещается использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях; ведение охотничьего хозяйства; ведение сельского хозяйства; разработка месторождений полезных ископаемых; размещение объектов капитального строительства, за исключением гидротехнических сооружений.
Режим использования земель в пределах зеленых зон во многом аналогичен режиму лесопарковых зон, с той лишь разницей, что на территории зеленых зон допускается сенокошение и занятие пчеловодством, размещение гидротехнических сооружений, линий связи, линий электропередачи, подземных трубопроводов.
Из п. 41.1 ст. 81, п. 1.1 ст. 82, ч. 7 ст. 105 ЛК РФ следует, что территории лесопарковых и зеленых зон подлежат дифференциации по функциональному назначению. В частности, в пределах данных зон могут выделяться зоны размещения временных рекреационных сооружений, зоны для ведения сельскохозяйственной деятельности (пчеловодства, сенокошения) и т.п. Порядок определения функциональных зон в лесопарковых зонах, порядок определения площади лесопарковых и зеленых зон, установления и изменения их границ определяются Правительством РФ. Непосредственно установление функциональных зон в лесопарковых зонах, определение площади лесопарковых и зеленых зон, установление и изменение границ таких зон осуществляется органами государственной власти субъектов Федерации.
Другой комментарий к статье 86 ЗК РФ
Статья 86 ЗК РФ определяет правовой статус пригородных зон. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи в состав пригородных включаются земли, находящиеся за границами населенных пунктов, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений.
Вопрос о необходимости совместного планирования использования территории города и прилегающих к его границам земель начал обсуждаться в научной литературе еще в середине прошлого века. Это связано как с объективными процессами урбанизации, так и с возникновением ряда весьма важных градостроительных проблем, решение которых требует формирования пригородной зоны, освоения значительных территорий, окружающих город, без изменения его границ. При этом в основе формирования пригородной зоны находятся интересы развития не только города как такового, но и прилегающих территорий. Проектирование и последующее формирование города и пригородной зоны следует рассматривать как единый процесс <675>. По этой причине в перечень материалов технико-экономических основ каждого города долгое время входила специальная схема, отображающая его расположение, место в системе расселения, функциональные связи с другими поселениями, земли под основными видами транспорта, лесными массивами, инженерными сооружениями.
--------------------------------
<675> Пригородные зоны крупных городов / В.А. Каменский, М.Е. Вайтенс и др. Л., 1963. С. 6 - 7.
Выделение пригородной зоны особенно актуально для мегаполисов. В этом случае особенно важно согласовать перспективы развития города и окружающих его муниципальных образований. Поэтому в последние годы законодательство о пригородной зоне принимается не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации <676>.
--------------------------------
<676> Комментарий к ЗК РФ / Под ред. С.Н. Волкова, Ю.Г. Жарикова.
Подобным примером служит Закон Нижегородской области от 5 декабря 2008 года N 172-З "О пригородных зонах городов в Нижегородской области" <677> (далее - Закон НО).
--------------------------------
<677> Нижегородские новости. 13.12.2008. N 231.
В соответствии с п. 2 ст. 1 Закона НО под пригородной зоной понимается территория, находящаяся за пределами границы города, входящая в состав территории данного муниципального образования и не входящая в состав территорий иных поселений, выполняющая функции в соответствии с назначением выделяемых в составе пригородной зоны территорий сельскохозяйственного производства, зон отдыха населения, резервных земель для развития города, а также зеленых зон, с утвержденными границей и правовым режимом.
В состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за пределами границ городов, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений.
В соответствии с п. 2 комментируемой статьи в Закон НО включено положение о том, что в пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города. Кроме этого, в составе пригородных зон выделяются зеленые зоны, которые выполняют санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции и в границах которых запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на окружающую среду.
Границы пригородных зон утверждаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации.
Границы пригородных зон подлежат изменению с учетом единства социальной, природной и хозяйственной территории города и пригородных зон, обеспечения потребностей населения города в продукции сельскохозяйственного производства (территории сельскохозяйственного производства), в отдыхе (зоны отдыха населения), перспективы развития города (резервные земли для развития города), обеспечения санитарных, санитарно-гигиенических и рекреационных функций (зеленые зоны), лесистости прилегающих территорий, состояния атмосферного воздуха и иных условий.
Утверждение границ пригородных зон осуществляется в виде описания границ с приложением карт (схем) пригородных зон. При этом на картах (схемах) пригородных зон отображаются границы:
- пригородной зоны;
- муниципальных образований, имеющих общие границы с пригородной зоной;
- населенных пунктов, имеющих общие границы с пригородной зоной;
- территорий сельскохозяйственного производства;
- зон отдыха населения;
- резервных земель для развития города;
- зеленых зон.
Границы пригородных зон отражаются в схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации, документах территориального планирования муниципальных образований, в иной градостроительной документации, а также в схемах планируемого развития и размещения особо охраняемых природных территорий областного значения, в проектах землеустройства и лесоустройства в соответствии с ЗК, ГрК РФ, ЛК РФ, ВК РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Особый порядок утверждения и изменения границ природных зон земельным законодательством предусмотрен для городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга: в соответствии с п. 4 комментируемой статьи границы и правовой режим их пригородных зон утверждается и изменяется федеральными законами.
Данное положение предполагает особую правовую конструкцию определения границ и правового режима пригородных зон городов федерального значения, состоящую из двух этапов: разработки правового режима пригородных зон и определения их границ законом субъекта Российской Федерации и их последующего утверждения и изменения на основании федерального закона. С одной стороны, наличие подобной правовой конструкции позволяет установить более стабильный правовой режим пригородных зон городов федерального значения, с другой стороны, данная конструкция делает весьма длительной процедуру изменения такого правового режима <678>.
--------------------------------
<678> Умеренко Ю.А. Особенности правового регулирования земельных отношений в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге на федеральном уровне // Современное право. 2012. N 4; СПС "КП".
Наличие данного положения в земельном законодательстве продиктовано случаями совпадения пригородных зон городов федерального значения с границами соседних субъектов Российской Федерации: Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области и, таким образом, призвано обеспечивать их интересы.