1. В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:
1) жилым;
2) общественно-деловым;
3) производственным;
4) инженерных и транспортных инфраструктур;
5) рекреационным;
6) сельскохозяйственного использования;
7) специального назначения;
8) военных объектов;
9) иным территориальным зонам.
2. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.(Абзац в редакции, введенной в действие с 1 марта 2015 года Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ.
3. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.
4. Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если:виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования;
их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.В случаях, если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов.Реконструкция существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.
5. Земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам.
6. Земельные участки в составе общественно-деловых зон предназначены для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения и иными предназначенными для общественного использования объектами согласно градостроительным регламентам.
7. Земельные участки в составе производственных зон предназначены для застройки промышленными, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей производственными объектами согласно градостроительным регламентам.
8. Земельные участки в составе зон инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры, а также объектами иного назначения согласно градостроительным регламентам.
9. Земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.
10. В пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94-100 настоящего Кодекса.Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.
11. Земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах - земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, - используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки.(Пункт в редакции, введенной в действие с 1 января 2007 года Федеральным законом от 18 декабря 2006 года N 232-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 марта 2015 года Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ.
12. Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.
Комментарий к статье 85 Земельного Кодекса РФ
1. Комментируемая статья раскрывает целевое назначение земель населенных пунктов. Причем если в ст. 83 Кодекса дается лишь общее понятие о целевом назначении земель рассматриваемой категории, в ст. 85 это понятие детализируется путем указания на конкретные виды использования земельных участков в границах населенных пунктов.
Пункт 1 ст. 85 ЗК РФ содержит перечень территориальных зон, основу выделения которых составляет функциональное назначение, т.е. определенные цели и параметры использования земель. Согласно п. 7 ст. 1 ГрК РФ к территориальным относятся зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. В свою очередь, под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (п. 9 ст. 1 ГрК РФ).
Дифференциация земель населенных пунктов по функциональному назначению имеет глубокие исторические корни <1>. В советском земельном праве генеральными планами городов, планами земельно-хозяйственного устройства территорий определялись конкретные направления использования земель населенных пунктов для промышленного, жилищного, иного строительства, благоустройства, размещения мест отдыха населения <2>. Исходя из выбранных направлений выделялись земли (зоны) различного функционального назначения.
--------------------------------
<1> Подр. см.: Алферова Г.В. Русские города XVI - XVII веков / Ин-т истории СССР АН СССР; ЦНИИ теории и истории архитектуры. М.: Стройиздат, 1989; Куза А.В. Древнерусские городища X - XIII вв. Свод археологических памятников. М., 1996; Седов В.В. Сельские поселения центральных районов Смоленской земли (VIII - XV вв.) // Материалы и исследования по археологии СССР. 1960. N 92.
<2> См., напр.: главы II - IV Положения о земельных распорядках в городах, утв. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 13 апреля 1925 г. // СУ РСФСР. 1925. N 27. Ст. 188; ст. ст. 30, 35, 36 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. // Ведомости ВС СССР. 1968. N 51. Ст. 485; ст. ст. 81, 83 ЗК РФ РСФСР 1970 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1970. N 28. Ст. 581.
В современном виде нормы о зонировании были перенесены в ЗК РФ из Градостроительного кодекса 1998 г., в соответствии с которым использование земель населенных пунктов регламентировалось правилами землепользования и застройки, представляющими совокупность схем (карт) зонирования и градостроительных регламентов, утверждаемых органами местного самоуправления на основе определенных в процессе зонирования видов и ограничений использования территорий для градостроительной деятельности.
Градостроительный кодекс 2004 г. также предполагает регулирование использования территорий (за рядом исключений) посредством градостроительных регламентов. В то же время в ст. 1 ГрК РФ 1998 г. градостроительный регламент определялся несколько иначе, чем в действующем Градостроительном кодексе (как совокупность параметров и видов использования земельных участков, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны).
Несмотря на некоторые различия, нормы ЗК РФ, ГрК РФ 1998 и 2004 гг. о зонировании позволяют охарактеризовать градостроительный регламент как подготовленное особым образом (по форме и содержанию) описание видов и параметров использования земель и земельных участков, других объектов недвижимости в пределах определенной территории (территориальной зоны). С этой точки зрения градостроительный регламент выступает как результат процесса зонирования. Юридическое значение градостроительный регламент приобретает лишь при наличии утвержденного в установленном порядке генерального плана поселения (с соответствующей схемой зонирования) и правил землепользования и застройки. В этом случае зонирование может рассматриваться как особая форма территориального планирования, завершающее формирование правового режима земель, дифференцирующее параметры использования земельных ресурсов (ч. ч. 8, 9 ст. 36 ГрК РФ).
Перечень территориальных зон, предусмотренный п. 1 ст. 85 ЗК РФ, не является исчерпывающим. Помимо перечисленных в ст. 85 Земельного кодекса правилами землепользования и застройки могут предусматриваться иные виды территориальных зон (ст. 35 ГрК РФ).
В отличие от положений ст. 85 ЗК РФ, действующий Градостроительный кодекс предусматривает формирование территориальных зон не только в границах населенных пунктов, но и за их пределами, независимо от категории земель. Исключение составляют земли лесного фонда, земли, покрытые поверхностными водами, земли запаса, земли особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельные участки, расположенные в границах особых экономических зон, применительно к которым территориальные зоны не выделяются (п. 7 ст. 1, ч. 6 ст. 36 ГрК РФ).
2. Пункт 2 комментируемой статьи посвящен общим требованиям к границам территориальных зон, правилам установления градостроительных регламентов.
Согласно п. 2 ст. 85 ЗК РФ одним из условий установления границ территориальных зон является отсутствие их пересечений. Соответственно, не должны пересекаться и сферы действия градостроительных регламентов. Каждый земельный участок в пределах населенного пункта может принадлежать только одной территориальной зоне. Это, однако, не означает, что правовой режим земель в пределах разных территориальных зон не может иметь некоторые сходные черты. Например, в силу п. п. 5, 6 комментируемой статьи, объекты культурно-бытового назначения допускается размещать как в пределах жилых зон, так и в общественно-деловых зонах. То же относится к культовым зданиям, стоянкам автомобильного транспорта, иным подобным объектам, имеющим многофункциональное или универсальное назначение (ч. ч. 3, 5 ст. 35 ГрК РФ). При решении вопроса о размещении таких объектов должна учитываться возможность сочетания различных видов использования земельных участков и объектов капитального строительства. Так, согласно приложению 1 к СНиП 2.08.02-89 "Общественные здания и сооружения" <1> к общественным зданиям относятся в том числе здания и помещения культурно-досуговой деятельности (культурно-просветительного, клубного, зрелищного, физкультурно-досугового и иного назначения), сервисного и социального обслуживания населения. Перечисленные группы помещений могут компоноваться в многофункциональные здания и комплексы или входить в состав жилых, административных, производственных и других зданий <2>.
--------------------------------
<1> Утверждены Постановлением Госстроя СССР от 16 мая 1989 г. N 78 (в ред. Постановления Госстроя России от 23 июня 2003 г. N 98).
<2> См. также: СНиП 31-03-2001 "Производственные здания" (введены в действие Постановлением Госстроя России от 19 марта 2001 г. N 20); СНиП 31-05-2003 "Общественные здания административного назначения" (введены в действие Постановлением Госстроя России от 23 июня 2003 г. N 108).
Тем не менее, несмотря на наличие сходных черт, каждая территориальная зона имеет свои особенности, обусловленные ее основным функциональным назначением (жилым, производственным, общественно-деловым и пр.).
3. Общеобязательность утвержденных в составе правил землепользования и застройки градостроительных регламентов призвана обеспечить определенное в процессе зонирования функциональное назначение территорий. Согласно ч. 3 ст. 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ соответствующей территориальной зоны.
В то же время в рамках, предусмотренных градостроительным регламентом, конкретные виды использования земельных участков и объектов капитального строительства выбираются их правообладателями без дополнительных разрешений и процедур согласования. Исключение составляют условно разрешенные виды использования, осуществление которых допускается только с разрешений глав местных администраций, выдаваемых с учетом результатов публичных слушаний (ст. ст. 37, 39 ГрК РФ).
Правом самостоятельного выбора видов использования земельных участков и объектов капитального строительства (в рамках градостроительного регламента) не обладают органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, унитарные предприятия (ч. 4 ст. 37 ГрК РФ).
Императивный характер изложения п. 3 ст. 85 ЗК РФ дает основания для постановки вопроса о возможности ограничения прав на использование земельных участков и расположенных на них объектов в договорном порядке. Согласно п. 1 ст. 615 ГК РФ арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены, в соответствии с назначением имущества. Как видно из приведенной нормы, использование имущества строго в определенных целях или определенным образом может устанавливаться арендодателем в качестве существенного условия договора <1>. С позиции же п. 2 ст. 7, п. 3 ст. 85 ЗК РФ, ч. 4 ст. 37 ГрК РФ такое условие должно рассматриваться как ничтожное, поскольку не соответствует законодательству и, в силу этого, не порождает правовых последствий, за исключением связанных с его недействительностью (ст. 168 ГК РФ). Иные условия договора (срок действия, размер арендной платы, порядок изменения и прекращения и т.п.) будут иметь юридическую силу (ст. 180 ГК РФ).
--------------------------------
<1> Согласно п. 1 ст. 432 ГК РФ существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.
Данный вопрос не нашел однозначного решения в судебной практике. В одних случаях, рассматривая дела о привлечении к административной ответственности за использование земельных участков не по целевому назначению и расторжении договоров их аренды, заключенных с условием осуществления строго определенного вида землепользования, суды исходят из того, что назначение конкретных земельных участков зависит исключительно от целевого назначения категории земель. Если конкретный вид землепользования, осуществляемый арендатором, не противоречит целям использования земель, установленным для той или иной категории (хотя и не соответствует договору), в привлечении к административной ответственности и расторжении договоров, как правило, отказывается <1>. Такой подход, правда, не исключает возможность применения иных ставок арендной платы, соответствующих осуществляемому виду деятельности <2>. В других случаях нарушение конкретного вида землепользования, определенного соглашением сторон, признается основанием для расторжения договора, а целевое назначение участка понимается более узко - как вид землепользования, установленный при предоставлении земельного участка.
--------------------------------
<1> См.: Постановления ФАС Московского округа от 5 февраля 2007 г. N КА-А40/13937-06; от 8 ноября 2005 г. N КА-А40/10696-05; ФАС Восточно-Сибирского округа от 10 июня 2005 г. N А58-5645/04-Ф02-2541/05-С1 // СПС "КП".
<2> См.: Постановления ФАС Северо-Западного округа от 4 июля 2007 г. по делу N А42-8345/2006, ФАС Северо-Кавказского округа от 21 февраля 2007 г. N Ф08-626/2007 // СПС "КП".
Аналогичные подходы наблюдаются и в отношении договоров аренды объектов капитального строительства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановления ФАС Северо-Западного округа от 28 сентября 2007 г. по делу N А05-4770/2007, ФАС Восточно-Сибирского округа от 27 июня 2006 г. N А19-41459/05-26-Ф02-3032/06-С2, ФАС Западно-Сибирского округа от 22 декабря 2005 г. N Ф04-9113/2005(18027-А70-29); Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 июня 2007 г. по делу N А56-12646/2006 // СПС "КП".
В подобных ситуациях представляется необходимым руководствоваться п. 1 ст. 422 ГК РФ, согласно которому договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения. Тогда цель предоставления земельного участка или объекта капитального строительства может определяться арендодателем путем указания на конкретный вид использования только при отсутствии утвержденных правилами землепользования и застройки градостроительных регламентов. При наличии градостроительных регламентов применению подлежат п. 2 ст. 7, п. 3 ст. 85 ЗК РФ, независимо от условий договора. Косвенно этот вывод находит подтверждение в ч. 7 ст. 36 ГрК РФ, в силу которой органы государственной власти, органы местного самоуправления определяют использование конкретных земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются.
Ограничения права на выбор того или иного вида использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленные для органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, унитарных предприятий, базируются на специфике правового статуса перечисленных субъектов, особенностях распоряжения закрепленным за ними имуществом.
Согласно п. 2 ст. 295 ГК РФ, п. 2 ст. 18 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" <1> унитарное предприятие не вправе распоряжаться принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения недвижимым имуществом без согласия собственника. То же относится и к казенным предприятиям (п. 1 ст. 297 ГК РФ). В свою очередь, учреждения могут распоряжаться имуществом только в том случае, если их учредительные документы предусматривают право осуществлять приносящую доходы деятельность и соответствующее имущество приобретено за счет доходов, полученных от такой деятельности, и учитывается на отдельном балансе. Однако, как представляется, в гражданском законодательстве речь идет о возможности передачи имущества по сделкам (т.е. о распоряжении), но не о выборе вида использования имущества.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.
Вместе с тем непосредственно из текста ч. 4 ст. 37 ГрК РФ не ясно, каким образом указанные субъекты могут изменять виды использования принадлежащих им объектов недвижимости. Необходимо ли для этого специальное решение собственника имущества либо должен применяться механизм, аналогичный получению разрешения на условно разрешенные виды использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Учитывая, что под "распоряжением" в широком смысле принято понимать определение судьбы имущества, для изменения его функционального назначения возможно применение по аналогии особого порядка совершения сделок, т.е. получение разрешения собственника в лице уполномоченного органа государственной власти, органа местного самоуправления.
4. Пункт 4 комментируемой статьи предусматривает условия, при наличии любого из которых существующий вид использования земельного участка и (или) прочно связанного с ним объекта признается не соответствующим градостроительному регламенту. Такими условиями являются отсутствие вида использования объекта в перечне видов разрешенного использования и нарушение предельных значений, установленных градостроительным регламентом.
Согласно ст. 37 ГрК РФ виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства подразделяются на основные, вспомогательные и условно разрешенные. По смыслу ст. 35 ГрК РФ, основные виды разрешенного использования устанавливаются исходя из основного функционального назначения той или иной территориальной зоны. Вспомогательные виды разрешенного использования дополняют основные и могут устанавливаться для зон различного функционального назначения. Условно разрешенные виды использования рассматриваются в качестве исключений, допустимых при наличии определенных условий. Виды использования, которые не относятся к указанным и не поименованы в градостроительном регламенте, признаются недопустимыми для соответствующей территориальной зоны и могут осуществляться лишь при их включении в градостроительный регламент. Последнее не распространяется на случаи, когда несоответствие существующих видов использования разрешенным возникло после утверждения градостроительного регламента. В таких ситуациях земельные участки и объекты капитального строительства могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, если их использование не опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.
Как следует из ч. 1 ст. 38 ГрК РФ, предельные значения, устанавливаемые градостроительными регламентами, могут включать:
предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь;
минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;
предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений;
максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка;
иные показатели.
5. Пункты 5 - 12 комментируемой статьи посвящены правовому режиму отдельных видов территориальных зон (жилых, общественно-деловых, производственных, инженерной и транспортной инфраструктур, рекреационных, особо охраняемых территорий, сельскохозяйственного использования), а также земельных участков общего пользования.
Исходя из функционального назначения той или иной территориальной зоны определены основные виды использования земельных участков и объектов капитального строительства. Некоторые из них могут быть детализированы при разработке градостроительных регламентов, с учетом местных особенностей, перспектив развития населенного пункта.
Согласно ст. ст. 6, 7 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" до приведения в соответствие с ГрК РФ законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства и действующих на территории РФ, законы и иные нормативные правовые акты РФ, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат Градостроительному кодексу. До вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений соответствующая проектная документация, результаты инженерных изысканий подлежат проверке на соответствие действующим нормативным актам, нормативным техническим документам в части, не противоречащей Федеральному закону от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании".
Это означает, что при подготовке градостроительных регламентов должны использоваться положения существующих санитарных, строительных, иных норм и правил, в частности СНиП 2.07.01-89 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений", СП 35-105-2002 "Реконструкция городской застройки с учетом доступности для инвалидов и других маломобильных групп населения" <1>, МДС 30-1.99 "Методические рекомендации по разработке схем зонирования территории городов" <2> и др.
--------------------------------
<1> Одобрен Постановлением Госстроя России от 19 июля 2002 г. N 89.
<2> Одобрены Протоколом Госстроя России от 10 июня 1999 г. N 01-НС-15/7.
Другой комментарий к статье 85 ЗК РФ
Статья 85 ЗК регламентирует состав земель населенных пунктов, а также определяет порядок зонирования территорий.
В соответствии с п. 1 комментируемой статьи в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:
1) жилым;
2) общественно-деловым;
3) производственным;
4) инженерных и транспортных инфраструктур;
5) рекреационным;
6) сельскохозяйственного использования;
7) специального назначения;
8) военных объектов;
9) иным территориальным зонам.
Статьей 35 ГрК РФ, а также ст. ст. 5 - 12 ЗК РФ определен состав большинства из указанных зон:
- в состав жилых зон могут включаться: зоны застройки индивидуальными жилыми домами; зоны застройки малоэтажными жилыми домами; зоны застройки среднеэтажными жилыми домами; зоны застройки многоэтажными жилыми домами; зоны жилой застройки иных видов (п. 2 ст. 35 ГрК РФ, п. 5 ст. 85 ЗК РФ).
В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства;
- в состав общественно-деловых зон могут включаться: зоны делового, общественного и коммерческого назначения; зоны размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения; зоны обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности; общественно-деловые зоны иных видов (п. 5 ст. 35 ГрК РФ, п. 6 ст. 85 ЗК).
Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан.
В перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи;
- в состав производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур могут включаться:
а) коммунальные зоны - зоны размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли;
б) производственные зоны - зоны размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду;
в) иные виды производственной, инженерной и транспортной инфраструктур (п. 7 ст. 35 ГрК РФ, п. 7 ст. 85 ЗК РФ).
Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов (п. 8 ст. 85 ЗК РФ);
- в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться:
а) зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими);
б) зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения (п. 9 ст. 35 ГрК РФ, п. 11 ст. 85 ЗК РФ).
В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения;
- в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.
Кроме этого, в состав территориальных зон могут включаться зоны особо охраняемых территорий. В зоны особо охраняемых территорий входят земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение (п. 11 ст. 35 ГрК РФ, п. п. 9 - 10 ст. 85 ЗК РФ);
- в состав зон специального назначения могут включаться зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах (п. 13 ст. 35 ГрК РФ). Также в данных территориальных зонах могут размещаться военные объекты.
В соответствии с п. 12 ст. 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.
ГрК РФ, так же как и ЗК РФ, содержит открытый перечень территориальных зон. Иные виды территориальных зон могут устанавливаться органом местного самоуправления с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.
В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге иные территориальные зоны устанавливаются законодательными актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, например, в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 16 февраля 2009 года N 29-10 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" предусматриваются территориальные зоны объектов внешнего транспорта, социального назначения <672>.
--------------------------------
<672> Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 25.07.2011. N 26.
В соответствии со ст. 1 ГрК РФ под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.
Территориальные зоны являются зонами, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Таким образом, исходя из указанных норм границы территориальных зон должны определяться правилами землепользования и застройки, предусматривающими установление в отношении данных зон неких градостроительных регламентов.
Согласно п. 8 ст. 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.
Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:
- создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;
- создания условий для планировки территорий муниципальных образований;
- обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;
- создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
В соответствии с п. 2 ст. 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя:
1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;
2) карту градостроительного зонирования;
3) градостроительные регламенты.
Границы каждой территориальной зоны должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.
Границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования.
В градостроительном регламенте указываются виды разрешенного использования, предельные размеры и ограничения использования земельных участков. Градостроительный регламент определяет правовой режим земельных участков. Его действие распространяется на все земельные участки поселения, за исключением земельных участков в границах объектов культурного наследия, территорий общего пользования и занятых линейными объектами.
Согласно п. 2 комментируемой статьи границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
Правилами землепользования и застройки должен быть установлен градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).
Рассмотрим Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Ульяновск" от 12 марта 2008 года <673>. Правилами утверждены градостроительные регламенты для жилых зон; общественно-деловых зон; производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур; сельскохозяйственных зон; зон рекреационного назначения; зон особо охраняемых территорий, зон специального назначения.
--------------------------------
<673> Официальный сайт Ульяновской городской Думы: //ugd.ru/docs/rules/0/8521/2/ (дата обращения: 07.03.2014).
В соответствии с Правилами для каждой территориальной зоны утвержден градостроительный регламент.
Так, в соответствии со ст. 22.1 жилая зона подразделяется на следующие зоны:
- зона застройки индивидуальными жилыми домами в зонах охраны объектов культурного наследия;
- зона застройки индивидуальными жилыми домами;
- зона планируемой застройки индивидуальными жилыми домами;
- зона застройки малоэтажными жилыми домами;
- зона планируемой застройки малоэтажными жилыми домами;
- зона застройки среднеэтажными жилыми домами;
- зона планируемой застройки среднеэтажными жилыми домами;
- зона застройки многоэтажными жилыми домами;
- зона планируемой застройки многоэтажными жилыми домами;
- зона застройки многоэтажными жилыми домами в зонах охраны объектов культурного наследия;
- зона смешанной жилой застройки;
- зона садоводства и дачного хозяйства;
- зона застройки индивидуальными жилыми домами с возможностью ведения подсобного хозяйства (с содержанием скота и птицы);
- зона дальнейшего развития жилой застройки.
При этом определены цели создания каждой из зон, направления использования, а также физические характеристики, пределы использования территориальной зоны.
Зона застройки индивидуальными жилыми домами в зонах охраны объектов культурного наследия выделена в целях развития комфортной жилой застройки и сферы социального и культурно-бытового обслуживания, обеспечивающей потребности жителей указанных территорий, и создания условий по размещению необходимых объектов инженерной и транспортной инфраструктуры.
В соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Город Ульяновск" данная территориальная зона может быть использована для строительства индивидуальных жилых домов; многоквартирных жилых домов до 4-х этажей; жилых домов со встроенными или пристроенными объектами социального и коммунально-бытового назначения и обслуживания населения; объектов дошкольного и общего образования; здравоохранения и медицинского назначения; культуры; торговли, досуга и развлечений; общественного питания; объектов социального и коммунально-бытового назначения; делового и финансового назначения; объектов для осуществления средней и малой производственной и предпринимательской деятельности; объектов санитарно-экологического назначения; площадок и зон для выгула собак; административных объектов; гостиниц; объектов физкультуры и спорта и многофункциональных объектов.
К условно разрешенным видам использования зоны застройки индивидуальными жилыми домами в зонах охраны объектов культурного наследия относится строительство: многоквартирных жилых домов свыше 4-х этажей; многоэтажных жилых домов; объектов по обслуживанию автомобилей; стоянок автомобильного транспорта; культовых объектов, а также объектов зоотехнического и ветеринарного сервиса.
Кроме этого, на территории указанной зоны может быть разрешено строительство хозяйственных зданий (построек) при индивидуальных жилых домах; объектов охраны общественного порядка; объектов инженерной инфраструктуры и объектов пожарной безопасности.
Правилами также определены предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Например, минимальная площадь земельного участка для индивидуального жилого дома - 300 кв. метров, максимальное количество этажей зданий, строений, сооружений на территории земельного участка (включая мансардный этаж) - 4 этажа, а максимальная высота зданий, строений и сооружений на территории земельного участка - 15 метров.
Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.
В соответствии с п. 3 ст. 85 ЗК РФ градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.
Земельные участки могут быть использованы в строгом соответствии с предусмотренным градостроительным регламентом правовым режимом для каждой территориальной зоны.
В п. 4 комментируемой статьи введен институт несоответствующего использования - использования земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости не в соответствии с градостроительным регламентом территориальных зон.
Несоответствующее использование земельного участка возможно в случаях, если:
- виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования;
- их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.
Участки с не соответствующими градостроительному регламенту видами использования могут образоваться в процессе первоначального установления зон, поскольку в районах существующей застройки будет практически невозможно выделить территориальные зоны, в которых все участки будут иметь однотипные виды использования. В пределах каждой зоны появятся участки, которые до введения зонирования использовались строго в соответствии с действующим законодательством, но после введения зонирования прежние виды использования станут несоответствующими <674>.
--------------------------------
<674> Комментарий к ЗК РФ / Под ред. С.Н. Волкова, Ю.Г. Жарикова.
Для таких случаев п. 4 комментируемой статьи установлено положение о том, что земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом. Исключение составляют лишь случаи, когда подобное использование земельных участков территориальных зон представляет опасность для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.
В случаях, если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов.
Реконструкция существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.