1. Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.
2. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.
Комментарий к статье 83 Земельного Кодекса РФ
1. Комментируемая статья открывает гл. XV Земельного кодекса, посвященную землям населенных пунктов. В настоящее время земли этой категории занимают относительно небольшую часть территории страны. По данным Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, общая площадь земель населенных пунктов составляет около 1,1% площади всех земель Российской Федерации (или около 19,1 млн. га) <1>. При этом земли названной категории играют важную роль в социально-экономическом развитии государства. Для земель населенных пунктов характерны высокий уровень антропогенного воздействия, интенсивность использования, сочетание различных видов функционального назначения земель и земельных участков (см. комментарий к ст. 85). С перечисленными факторами связан ряд специфических, присущих исключительно землям данной категории проблем, отсутствие адекватного решения которых, в первую очередь правовыми и градостроительными средствами, способно привести к существенному ухудшению качества жизни людей.
--------------------------------
<1> Подр. см., напр.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2004 году. М., 2005.
Увеличение численности и плотности населения, размещение на ограниченной территории объектов промышленной, жилой, общественно-деловой и иной застройки, увеличение количества транспорта (главным образом, автомобильного) не могут не вызывать конфликта различных по своей природе интересов (экономических, экологических, социальных, эстетических), что предполагает необходимость их гармоничного сочетания, следовательно, требует установления особых правил организации использования земельных ресурсов. В этом контексте нормы земельного законодательства, посвященные использованию и охране земель населенных пунктов, тесно взаимосвязаны с законодательством о градостроительной деятельности. По этой причине анализ правового режима земель населенных пунктов, основы которого заложены в Земельном кодексе, невозможен без учета норм градостроительного законодательства, конкретизирующих общие положения ЗК РФ, в том числе применительно к вопросам использования земель населенных пунктов.
Статья 83 ЗК РФ содержит определение, позволяющее выделить базовые критерии, в соответствии с которыми объекты земельных отношений (земли и земельные участки) могут быть отнесены к категории земель населенных пунктов. Указанные критерии затрагивают не только существо целевого назначения земель данной категории, но и его формально-юридическую составляющую, характеризуя тем самым как основные параметры правового режима земель населенных пунктов, так и порядок его установления.
Как следует из п. 1 ст. 83 Кодекса, земли и (или) земельные участки могут быть отнесены к землям рассматриваемой категории при наличии соответствующего фактического использования. Статья 83 непосредственно называет два вида такого использования - застройка и развитие населенных пунктов. В то же время фактическое использование само по себе не может служить основанием для отнесения объектов земельных отношений к той или иной категории земель. По смыслу ч. 3 ст. 36 Конституции РФ, подп. 8, 10 п. 1 ст. 1 ЗК РФ правовой режим земель и земельных участков устанавливается исходя из их целевого назначения, с учетом природных, социальных, экономических и иных факторов. Иными словами, отнесение земель или земельных участков к землям определенной категории возможно при условии определения для них в предусмотренном законом порядке соответствующего целевого назначения. Применительно к землям населенных пунктов такой порядок заключается в установлении или изменении границ населенных пунктов, включении земельных участков в границы населенных пунктов (см. комментарий к ст. 84). Тем самым фактическое использование земельных участков должно следовать за юридическим оформлением их статуса и соответствовать категории земель. В противном случае правообладатель может быть привлечен к ответственности за использование земель не по целевому назначению (ст. 8.8 КоАП РФ).
В свою очередь, застройка и развитие, названные в п. 1 комментируемой статьи как основные цели использования земель населенных пунктов, дают лишь общее представление о назначении земель данной категории. Так, строительство (застройка) служит далеко не единственным видом землепользования в населенных пунктах. В границах населенных пунктов находятся территории, которые не подлежат застройке или застройка которых имеет факультативное значение: рекреационные зоны, зоны сельскохозяйственного использования, зоны особо охраняемых территорий, - что также отвечает целям развития населенного пункта. Вместе с тем содержание понятия "развитие", охватывающее разноплановые процессы и явления, ни в Земельном кодексе, ни в иных федеральных законах не раскрывается. Как видно из ст. 85 ЗК РФ, категория земель населенных пунктов является универсальной. Практически все виды землепользования, осуществляемые на землях других категорий, возможны в населенных пунктах.
Таким образом, решающее значение для отнесения земель и земельных участков к землям населенных пунктов приобретает формальный порядок установления соответствующего целевого назначения. Следует отметить, что п. 1 ст. 83 ЗК РФ (в ред., действовавшей до 1 января 2007 г.), наряду с целевым назначением, прямо предусматривал необходимость отграничения земель и земельных участков от земель иных категорий границами (чертой) населенных пунктов.
Выделение земель населенных пунктов в самостоятельную категорию традиционно для отечественного земельного права. Однако в отличие от ранее действовавшего законодательства <1> ЗК РФ не дифференцирует правовой режим земель рассматриваемой категории для городов, поселков городского типа, сельских населенных пунктов. В настоящее время федеральное законодательство не содержит и четкой классификации населенных пунктов, хотя ЗК РФ различает городские и сельские населенные пункты, устанавливает специальные правила в отношении пригородных зон городов (см. комментарий к ст. 86).
--------------------------------
<1> Раздел IV Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 г. // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768; раздел III Земельного кодекса РСФСР от 1 июля 1970 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1970. N 28. Ст. 581; раздел I части второй Земельного кодекса РСФСР от 30 октября 1922 г. // СУ РСФСР. 1922. N 68. Ст. 901.
Отсутствие четкой классификации населенных пунктов порождает вполне конкретные проблемы при определении параметров использования их земель. Так, исходя из ст. ст. 2, 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> к сельским населенным пунктам, наряду с селами, станицами, деревнями, хуторами, кишлаками, аулами и пр., относятся поселки. Согласно другому положению ст. 2 названного Федерального закона, поселки могут составлять основу городских поселений. В последнем случае поселки, очевидно, не должны рассматриваться в качестве сельских населенных пунктов. В то же время критерии отнесения населенных пунктов одного типа к городским или сельским не определены.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Терминологические расхождения между земельным, градостроительным законодательством, с одной стороны, и законодательством о местном самоуправлении - с другой, возникли с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В последнем "поселение" понимается исключительно как муниципальное образование, в границах которого могут находиться один или несколько населенных пунктов, территории между ними, включая земли разных категорий. Между тем в прежней редакции Земельного кодекса, как и в Градостроительном кодексе 1998 г. <1>, понятие "поселение" употреблялось в значении "населенный пункт". Категория земель населенных пунктов носила наименование "земли поселений".
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2069. Утратил силу с 1 июля 2006 г.
Расхождения в терминологии в некоторой степени были устранены Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1>. Однако полностью решить все возникшие в результате их появления проблемы тем самым не удалось.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. I). Ст. 5498.
Иллюстрацией могут служить вопросы, возникающие при применении Строительных норм и правил "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. СНиП 2.07.01-89" (утв. Постановлением Госстроя СССР от 16 мая 1989 г. N 78) <1>, сохраняющих свое действие в силу ст. ст. 6, 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" <2>. Согласно п. 2.17 Правил на территории сельских поселений допускается строительство жилых зданий высотой до четырех этажей. Ограничение, учитывая нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, должно распространяться на все населенные пункты, расположенные в границах сельского поселения, в том числе на поселки. В отношении же поселков, а также иных сельских населенных пунктов, находящихся в пределах городских поселений, указанное правило формально не должно применяться, что создает противоречия в правовом режиме использования территорий населенных пунктов одного типа.
--------------------------------
<1> М.: Госстрой России, ГУП ЦПП, 1994.
<2> СЗ РФ. 2005. N 1. Ч. I. Ст. 17.
Разрешить данное противоречие возможно только посредством толкования положений различных нормативных актов земельного и градостроительного законодательства, законодательства о местном самоуправлении, что само по себе нельзя признать удовлетворительным с позиции ясности и недвусмысленности нормативной базы.
Согласно ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ термин "поселение" в значении муниципального образования употребляется в целях указанного Федерального закона, а именно при определении общих правовых, территориальных, организационных и экономических принципов организации местного самоуправления. Следовательно, положения ранее принятых правовых актов, рассматривающих поселение в качестве населенного пункта, распространяются исключительно на населенные пункты, независимо от статуса муниципального образования, в границах которого они находятся.
Тем самым требования к предельной этажности зданий должны применяться с учетом содержания преамбулы СНиП 2.07.01-89, согласно которой поселки городского типа (городские, рабочие, курортные) следует проектировать по нормам, установленным для малых городов с такой же расчетной численностью населения. Поселки при находящихся вне городов предприятиях и объектах, не имеющие статуса поселков городского типа, следует проектировать по ведомственным нормативным документам, а при их отсутствии - по нормам, установленным для сельских населенных пунктов, независимо от статуса муниципального образования.
Возвращаясь к критериям отнесения земель и (или) земельных участков к категории земель населенных пунктов, необходимо обратить внимание на следующее. Если, как уже отмечалось, в прежней редакции п. 1 ст. 83 ЗК РФ отнесение земель и земельных участков к землям данной категории было возможно при наличии определенного целевого назначения и нахождении в границах (черте) населенного пункта, действующая редакция ст. 83 единства подобных критериев не предусматривает.
Подобный подход создает юридические предпосылки для отнесения земельных участков к землям названной категории при отсутствии утвержденных в установленном порядке границ населенных пунктов. В частности, в тех случаях, когда границы определены по фактической застройке (например, при инвентаризации земель), а также при переводе земельных участков из состава земель других категорий путем включения в границы населенного пункта без выполнения необходимых землеустроительных действий и правовых процедур по изменению границ <1>.
--------------------------------
<1> Статья 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".
До утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 1 января 2010 г. включение земельных участков в границы населенных пунктов (исключение их из границ населенных пунктов) осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации. При этом принимается решение о включении земельного участка в границы населенного пункта (либо об исключении из границ населенного пункта), но не об установлении или изменении этих границ (ч. 18 ст. 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации").
2. Пункт 2 ст. 83 посвящен основной функции границ населенных пунктов и требованиям к их установлению. Строго говоря, данные требования следовало бы включить в другую статью Кодекса (ст. 84), регламентирующую порядок установления и изменения таких границ. Однако их сохранение в ст. 83 свидетельствует об определяющем значении границ населенных пунктов для отнесения земель и земельных участков к землям рассматриваемой категории. Согласно п. 2 ст. 83 ЗК РФ границы населенных пунктов отделяют земли указанной категории от земель и земельных участков иных категорий. В прежней редакции Кодекса границы населенных пунктов обозначались термином "черта поселения".
Обращает внимание двойственный статус границ населенных пунктов. С одной стороны, о чем упоминалось выше, границы населенных пунктов разграничивают земли данной категории и земли иных категорий, с другой - определяют границы административно-территориальных единиц.
Согласно Общероссийскому классификатору объектов административно-территориального деления ОК 019-95 (утв. Постановлением Госстандарта России от 31 июля 1995 г. N 413), к числу административно-территориальных единиц относятся города, поселки городского типа, сельские населенные пункты. Основной целью выделения административно-территориальных единиц служит организация государственного управления на определенной территории. Границы административно-территориальных единиц определяют территориальные пределы юрисдикции органов государственной власти, а в тех случаях, когда такие границы совпадают с границами муниципальных образований, - пространственные пределы полномочий органов местного самоуправления.
В этой связи в п. 2 комментируемой статьи закреплено правило о недопустимости пересечения границами населенных пунктов границ муниципальных образований. Иными словами, населенный пункт не может находиться в составе нескольких муниципальных образований одного уровня (например, нескольких поселений или муниципальных районов).
Так, признавая недействительными положения закона субъекта Федерации, устанавливающие границы муниципальных образований, Верховный Суд РФ указал, что в силу п. п. 12, 13 и 16 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения. Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения и должна полностью входить в границы муниципального района. Если территория поселения включает лишь часть территории населенного пункта, положения закона субъекта Федерации, устанавливающие границы муниципальных образований подобным образом, противоречат федеральному законодательству и нарушают права жителей поселения на местное самоуправление. Довод о том, что при картографическом описании границ территории сельского поселения произошла техническая ошибка, которая в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства может быть устранена в срок до 1 января 2007 г., признан необоснованным. Исправление допущенной при установлении границ муниципальных образований ошибки не должно зависеть от чьего-либо усмотрения и должно быть произведено именно в силу признания нормы, установившей такие границы, противоречащей федеральному закону, недействующей и не подлежащей в связи с этим применению.
Другим требованием к границам населенных пунктов является невозможность пересечения ими границ земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. В основе данного требования находится принцип принадлежности земельного участка только к одной категории, что вытекает из подп. 8 п. 1 ст. 1, п. 2 ст. 7 ЗК РФ.
Согласно п. 1 ст. 8 Земельного кодекса, ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" <1> установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо их исключение из указанных границ является переводом земель (земельных участков) в категорию земель населенных пунктов или соответственно в земли иной категории. В свою очередь, образования земельных участков, отдельные части которых находятся в составе земель разных категорий, ЗК РФ не предусматривается. Этот же вывод следует и из п. 3 ст. 11.9 ЗК РФ, согласно которому границы земельных участков не должны пересекать границы населенных пунктов.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 52. Ч. I. Ст. 5276.
В отличие от действующего, Земельный кодекс 1991 г. допускал нахождение земельных участков одновременно в составе земель разных категорий. Согласно ст. 64 ЗК РСФСР 1991 г. при осуществлении компактной застройки населенных пунктов в соответствии с их генеральными планами и проектами планировки и застройки земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства около дома (квартиры) могли предоставляться в меньшем размере с выделением остальной части участка за пределами жилой зоны населенного пункта. В настоящее время формирование участков подобным образом не представляется возможным.
При буквальном прочтении п. 2 ст. 83 ЗК РФ можно сделать вывод, что сформулированное в нем правило не распространяется на прошедшие государственный кадастровый учет земельные участки, но не предоставленные гражданам или юридическим лицам и не отнесенные к категории земель запаса, а также на земельные участки, находящиеся в частной собственности и приобретенные по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Однако в этом случае норма п. 2 ст. 83 ЗК РФ, очевидно, должна применяться с учетом п. 3 ст. 11.9 Кодекса и подлежит расширительному толкованию, т.е. распространяется на все земельные участки.
Другой комментарий к статье 83 ЗК РФ
Согласно п. 1 комментируемой статьи землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Любое развитие населенного пункта, включая его территориальное расширение, предполагает возникновение земельных отношений, связанных с процедурой изъятия земельных участков и связанных с ней юридически значимых действий.
В соответствии с п. 2 комментируемой статьи границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.
Таким образом, из данного положения ЗК вытекает, что критерием установления земель поселений является факт установления границы земельного участка, которая отделяет участок земель поселения от земель иных категорий.
Основное целевое назначение земель поселений состоит в том, что они служат территорией размещения различных, преимущественно жилых, строений, а также сооружений и объектов, предназначенных для обеспечения жизнедеятельности постоянно проживающего населения. По сравнению с землями иных категорий эта территория мала, для ее увеличения необходимо изменение черты поселения, что представляет собой трудоемкий, длительный и затратный процесс. Поэтому на землях многих городов происходит так называемая уплотнительная застройка <658>.
--------------------------------
<658> Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / Под ред. С.А. Боголюбова.
Земли населенных пунктов составляют около 1,2% земельного фонда страны. К данной категории относятся земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. В муниципальной собственности находится 165,7 тыс. га таких земель, в федеральной - 535 тыс. га) <659>.
--------------------------------
<659> Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Сотникова М.С. Право муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и практики. М., 2010; СПС "КП".
Необходимо отметить, что появление в российском законодательстве понятия "земли населенных пунктов" связано с принятием Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 года N 1251-1 и Земельного кодекса РСФСР от 1 июля 1970 года.
В предшествовавшем данным актам Земельном кодексе РСФСР от 1922 года подобное современному разделение земель на категории по целевому назначению отсутствовало, а наиболее близкими к землям населенных пунктов являлись городские земли - в соответствии со ст. 147 Земельного кодекса РСФСР от 1922 года они отделялись от иных земель городской чертой, внутри которой земельные распорядки определялись особыми узаконениями. Все иные земли, расположенные за пределами городской черты, признавались законодательством входящими в территории волостей и состояли в общем ведении земельных органов <660>.
--------------------------------
<660> Сухова Е.А. Указ. соч.
Земельным кодексом РСФСР от 1970 года земли были разделены на шесть категорий, в том числе земли населенных пунктов (городов, рабочих, курортных, дачных поселков и сельских населенных пунктов).
В Земельном кодексе РСФСР от 25 апреля 1991 года N 1103-1 <661> категория "земли населенных пунктов" также была сохранена.
--------------------------------
<661> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768.
Впоследствии наименование данной категории земель было изменено. В соответствии с принятым в 2001 году ЗК РФ стала использоваться формулировка "земли поселений", которая также была изменена.
С 1 января 2007 года и до сих пор данная категория земель именуется "земли населенных пунктов" <662>.
--------------------------------
<662> Федеральный закон от 18 декабря 2006 года N 232-ФЗ "О внесении изменений в ГрК РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 51 (ч. I). Ст. 5498.
Необходимость изменения наименования категории земель возникла в связи с тем, что существовавшие на тот момент нормативные правовые акты оперировали разными понятиями.
На момент принятия ГК РФ градостроительное законодательство называло населенные пункты Российской Федерации поселениями. Так, в соответствии со ст. 5 ГрК РФ все виды населенных пунктов относились либо к городским (города и поселки), либо к сельским поселениям (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные), подразделяя их в зависимости от численности на десять групп (сверхкрупные города, крупнейшие города и т.д.). В то же самое время действовавший тогда Федеральный закон от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <663>, определяя понятие муниципального образования, относил к нему городские, сельские поселения, несколько поселений, объединенных общей территорией, части поселений, иные населенные территории. Термин "населенные пункты" использовался в указанных законах скорее во вспомогательных целях. В связи с этим при принятии ЗК РФ оснований выделять категорию земель населенных пунктов не усматривалось <664>.
--------------------------------
<663> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
<664> Сухова Е.А. Указ. соч.
В 2003 году был принят Закон N 131-ФЗ, в связи с чем понятийно-категориальный аппарат вновь претерпел изменения.
В соответствии с п. 1 ст. 2 Закона N 131-ФЗ под городскими поселениями понимается город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно либо через органы местного самоуправления; сельские же поселения в настоящее время определяются как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно либо через органы местного самоуправления. Следовательно, в состав поселения могут входить одновременно несколько населенных пунктов.
В п. 2 комментируемой статьи закреплено важное требование о том, что границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.
Как отмечает О.И. Крассов, границы населенных пунктов определяют не только территориально-пространственную сферу действия правовых норм, регламентирующих правовой режим земель соответствующей категории земель, но и пространственную сферу населенного пункта как географического объекта, служат средством индивидуализации данной категории земель <665>.
--------------------------------
<665> Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М., 2009; СПС "КП".
Порядок присвоения географическим объектам собственных наименований предусмотрен Федеральным законом от 18 декабря 1997 года N 152-ФЗ "О наименованиях географических объектов" <666>. Процедура рассмотрения Федеральной службой геодезии и картографии России предложений о присвоении наименований географическим объектам и переименовании географических объектов утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 мая 1999 года N 554 <667>.
--------------------------------
<666> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5718.
<667> СЗ РФ. 1999. N 22. Ст. 2770.
Необходимо отметить, что комментируемое положение коррелирует с нормой, нашедшей отражение в подп. 12 п. 1 ст. 11 Закона N 131-ФЗ, согласно которой территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения.
Следуя принципу единства правового режима земельного участка, комментируемое положение вводит также запрет на пересечение границами населенных пунктов границ земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. Однако, исходя из данной формулировки, можно сделать вывод, что если земельный участок сформирован и имеет удостоверенные в установленном порядке границы, но не предоставлен указанным лицам, то фактическое отнесение разных его частей к различным категориям земель (благодаря пересечению данного участка границами населенного пункта) допустимо (не запрещено) <668>.
--------------------------------
<668> Сухова Е.А. Указ. соч.