1. Под государственным земельным надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели), гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, посредством организации и проведения проверок указанных органов, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами своей деятельности.
2. Государственный земельный надзор осуществляется уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти (далее также - органы государственного земельного надзора).
3. Предметом проверок при осуществлении государственного земельного надзора является соблюдение в отношении объектов земельных отношений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность.
4. При осуществлении государственного земельного надзора в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей, установленных настоящим Кодексом.
5. Должностные лица органов государственного земельного надзора (далее - должностные лица, уполномоченные на осуществление государственного земельного надзора) имеют право:
1) осуществлять плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации;
2) запрашивать и безвозмездно получать на основании запросов в письменной форме от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан информацию и документы, необходимые для проведения проверок, в том числе документы о правах на земельные участки и расположенные на них объекты, а также сведения о лицах, использующих земельные участки, в отношении которых проводятся проверки, в части, относящейся к предмету проверки;
3) беспрепятственно по предъявлению служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) органа государственного земельного надзора о назначении проверки получать доступ на земельные участки, в том числе земельные участки, занятые объектами обороны и безопасности, а также другими специальными объектами, и осматривать такие земельные участки и объекты (в порядке, установленном для осмотра таких земельных участков и объектов и их посещения) для осуществления государственного земельного надзора;
4) осуществлять административное обследование объектов земельных отношений, оформлять его результаты соответствующим актом;
5) выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, а также осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки;
6) обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению государственного земельного надзора, в установлении лиц, виновных в нарушениях земельного законодательства;
7) осуществлять в пределах своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях, в том числе составлять по результатам проверок соблюдения требований земельного законодательства протоколы об административных правонарушениях и иные акты, предусмотренные законодательством Российской Федерации, в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях в целях привлечения виновных лиц к ответственности, рассматривать в пределах своей компетенции дела об административных правонарушениях;
8) привлекать экспертов и экспертные организации к проведению проверок соблюдения требований земельного законодательства;
9) направлять в органы государственной власти, органы местного самоуправления предложения о приведении правовых актов, принятых данными органами по вопросам использования и охраны земель и (или) земельных участков, в соответствие с положениями земельного законодательства;
10) осуществлять иные предусмотренные федеральными законами полномочия.
6. Должностным лицам, уполномоченным на осуществление государственного земельного надзора, выдаются служебные удостоверения.
7. По результатам проверок должностными лицами, уполномоченными на осуществление государственного земельного надзора, составляются акты проверки. В случае выявления в ходе проведения проверок нарушений требований законодательства Российской Федерации к актам проверки прилагаются предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, а лица, совершившие выявленные нарушения, привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
8. Форма предписания об устранении выявленного нарушения требований законодательства Российской Федерации устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
9. В случае неустранения в установленный срок правообладателем земельного участка нарушений, указанных в предписании, предусмотренном пунктом 7 настоящей статьи, орган государственного земельного надзора, выдавший такое предписание, в срок не позднее чем тридцать дней со дня привлечения виновного лица к административной ответственности за неисполнение такого предписания информирует о его неисполнении с приложением соответствующих документов:
1) исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 39.2 настоящего Кодекса, в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности;(Подпункт в редакции, введенной в действие с 9 марта 2015 года Федеральным законом от 8 марта 2015 года N 48-ФЗ, распространяется на правоотношения, возникшие с 1 марта 2015 года.
2) орган государственной власти или орган местного самоуправления, которые в соответствии с законодательством вправе обратиться в суд с требованием об изъятии находящихся в частной собственности земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием и об их продаже с публичных торгов, в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности.
10. В случае получения органом государственной власти или органом местного самоуправления предложения органа государственного земельного надзора о приведении правовых актов, принятых данными органами по вопросам использования и охраны земель и (или) земельных участков, в соответствие с положениями земельного законодательства данные органы в течение тридцати дней со дня получения такого предложения должны рассмотреть его и принять меры по устранению допущенных нарушений, их причин и условий, способствующих совершению, а также проинформировать в этот срок орган государственного земельного надзора, направивший такое предложение, о результатах его рассмотрения и принятых мерах.
11. Положение о государственном земельном надзоре утверждается Правительством Российской Федерации.(Статья в редакции, введенной в действие с 1 января 2015 года Федеральным законом от 21 июля 2014 года N 234-ФЗ.
Комментарий к статье 71 Земельного Кодекса РФ
1. Контроль за рациональным использованием и охраной земель является одним из традиционных инструментов земельного законодательства. ЗК РФ установил следующие виды земельного контроля: государственный, муниципальный, общественный, производственный.
Наиболее эффективным исходя из перечня полномочий является государственный земельный контроль. За последние годы система государственного земельного контроля претерпевала значительные преобразования, что привело к его ослаблению и снижению его эффективности.
В соответствии с Указом Президента РФ от 25 декабря 2008 г. N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" Федеральная регистрационная служба была переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). Росреестру переданы полномочия Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимости), а Роснедвижимость упразднена с 1 марта 2009 г. Поэтому полномочия по государственному земельному контролю в настоящее время возложены на Росреестр и ее территориальные органы.
2. Должностные лица и специалисты Росреестра и ее территориальных органов осуществляют государственный земельный контроль в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном контроле".
Утвержденное указанным Постановлением Правительства РФ Положение устанавливает порядок осуществления государственного земельного контроля Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами.
Задачей государственного земельного контроля является обеспечение соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель.
Уполномоченные органы при осуществлении государственного земельного контроля взаимодействуют в установленном порядке с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, организациями и гражданами.
В Положении разграничена компетенция между уполномоченными органами по осуществлению государственного земельного контроля. Росреестр и ее территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением:
а) выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;
б) порядка переуступки права пользования землей;
в) выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
г) выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;
д) порядка предоставления сведений о состоянии земель;
е) исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений;
ж) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и ее территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением:
а) выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;
б) выполнения требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;
в) выполнения требований законодательства РФ о недопущении использования участков лесного фонда для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков;
г) режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;
д) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) и ее территориальные органы осуществляют на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов контроль за соблюдением:
а) выполнения в соответствии с Федеральным законом от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли;
б) выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;
в) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.
Функции должностных лиц Росреестра и ее территориальных органов, осуществляющих государственный земельный контроль, в настоящее время не определены. Установленный в Постановлении Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 соответствующий перечень должностных лиц Роснедвижимости в настоящее время не действует. Поэтому в указанное Постановление необходимо внести необходимые изменения в части определения перечня должностных лиц Росреестра, осуществляющих государственный земельный контроль.
Должностные лица Росприроднадзора и ее территориальных органов, являющиеся государственными инспекторами, осуществляющими государственный геологический контроль, контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов, осуществляют государственный земельный контроль в соответствии с установленными полномочиями.
Должностные лица Россельхознадзора и ее территориальных органов, осуществляющие государственный контроль за химизацией и использованием химических веществ в сельском хозяйстве, контроль в области мелиорации земель и защиты растений, осуществляют государственный земельный контроль в соответствии с установленными полномочиями.
Государственные инспекторы по использованию и охране земель Росреестра имеют право:
а) запрашивать в соответствии со своей компетенцией и безвозмездно получать от федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и граждан необходимые для осуществления государственного земельного контроля сведения и материалы о состоянии, использовании и охране земель, в том числе документы, удостоверяющие права на земельные участки и находящиеся на них объекты, а также сведения о лицах, использующих земельные участки, в отношении которых проводятся проверки, в части, относящейся к предмету проверки;
б) посещать при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, а также земельные участки, занятые военными, оборонными и другими специальными объектами (в порядке, установленном для их посещения), для осуществления государственного земельного контроля;
в) давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий.
Предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства выдаются в случае выявления следующих нарушений требований земельного законодательства:
использование земельного участка без оформленных в установленном порядке документов, удостоверяющих право на землю (ст. 26 ЗК РФ), если отсутствует возможность привлечения правонарушителя по ст. 7.1 КоАП РФ;
использование земельного участка не в соответствии с его разрешенным использованием, установленным в правоустанавливающих документах (ст. 42 ЗК РФ);
невыполнение требований по сохранности межевых знаков границ земельных участков (ст. 42 ЗК РФ).
В остальных случаях предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства выдаются одновременно с вынесением постановления о назначении административного наказания.
В случаях, предусмотренных ст. 54 ЗК РФ, одновременно с наложением административного взыскания должностным лицом, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, лицу, виновному в нарушении земельного законодательства, выносится предупреждение о возможном принудительном прекращении прав на землю за допущенное земельное правонарушение с уведомлением об этом соответствующих органов, осуществляющих предоставление земельных участков;
г) составлять протоколы в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях с целью привлечения виновных лиц к ответственности.
Применение данного подпункта разъяснено в письме Роснедвижимости от 5 декабря 2006 г. N ММ/0938. Проведение проверок деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по изданию актов, касающихся вопросов земельных отношений, не допускается.
д) обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению государственными инспекторами законной деятельности, а также в установлении лиц, виновных в нарушении земельного законодательства;
е) носить форменную одежду.
Должностные лица Россельхознадзора и Росприроднадзора наделены теми же полномочиями, что и должностные лица Росреестра.
Государственный земельный контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в порядке, установленном специально уполномоченными органами, а также внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.
Внеплановые проверки проводятся:
для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства;
в случае получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства.
Юридические и физические лица, использующие земельные участки, в отношении которых проводятся проверки, обязаны обеспечить должностным лицам специально уполномоченных органов доступ на эти участки и представить документацию, необходимую для проведения проверки.
Лица, препятствующие осуществлению государственного земельного контроля, применяющие угрозу насилия или насильственные действия по отношению к осуществляющим этот контроль должностным лицам, несут установленную законодательством РФ ответственность.
В свою очередь, должностные лица уполномоченных органов несут установленную законодательством РФ ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них функций по осуществлению государственного земельного контроля.
3. Мероприятия по государственному земельному контролю (а равно по государственному экологическому и природоресурсному контролю) в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей должны проводиться в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <1> (вступил в силу 1 июля 2009 г.). Данный Закон пришел на смену аналогичному Федеральному закону от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2008. N 52. Ч. 1. Ст. 6249.
Указанный Закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
В соответствии с Законом проверки подразделяются по видам на плановые и внеплановые, по форме проведения - на документарные и выездные. Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям. Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.
Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.
Основанием для проведения внеплановой проверки является:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
Внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относящихся в соответствии с законодательством Российской Федерации к субъектам малого или среднего предпринимательства, может быть проведена в ряде случаев, установленных в Законе, только после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.
В отдельных случаях, установленных в Законе и обусловленных неотложной необходимостью проверки (например, если основанием для проведения внеплановой выездной проверки является причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде), предварительное согласование внеплановой проверки с органами прокуратуры не требуется: допускается извещение прокуратуры в установленные сроки о начале проверки.
Срок проведения проверки не может превышать двадцать рабочих дней. В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановой выездной проверки не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год.
В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного земельного контроля, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней, в отношении малых предприятий, микропредприятий - не более чем на пятнадцать часов.
Проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного земельного контроля. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного земельного контроля.
В распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного земельного контроля должны быть указаны:
1) наименование органа государственного земельного контроля;
2) фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;
3) наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится;
4) цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;
5) правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами;
6) сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки;
7) перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю;
8) перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;
9) даты начала и окончания проведения проверки.
Особые требования установлены к проверкам юридических лиц, индивидуальных предпринимателей - членов саморегулируемой организации. Так, например, плановая проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей - членов саморегулируемой организации проводится в отношении не более чем 10% общего числа членов саморегулируемой организации и не менее чем двух членов саморегулируемой организации в соответствии с ежегодным планом проведения плановых проверок, если иное не установлено федеральными законами.
4. Правовой статус, порядок создания саморегулируемых организаций установлен Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях".
Саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях саморегулирования, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида.
Указанным Законом установлен контроль саморегулируемой организации за деятельностью своих членов. Данный контроль может быть направлен и на соблюдение земельного законодательства. Контроль за осуществлением членами саморегулируемой организации предпринимательской или профессиональной деятельности проводится работниками соответствующего структурного подразделения саморегулируемой организации путем проведения плановых и внеплановых проверок.
Предметом плановой проверки является соблюдение членами саморегулируемой организации требований стандартов и правил саморегулируемой организации. Продолжительность плановой проверки устанавливается постоянно действующим коллегиальным органом управления саморегулируемой организации. Плановая проверка проводится не реже одного раза в три года и не чаще одного раза в год.
Основанием для проведения саморегулируемой организацией внеплановой проверки может являться направленная в саморегулируемую организацию жалоба на нарушение членом саморегулируемой организации требований стандартов и правил саморегулируемой организации. Саморегулируемой организацией могут быть предусмотрены иные основания для проведения внеплановой проверки. В ходе проведения внеплановой проверки исследованию подлежат только факты, указанные в жалобе, или факты, подлежащие проверке, назначенной по иным основаниям.
Член саморегулируемой организации обязан предоставить для проведения проверки необходимую информацию по запросу саморегулируемой организации в порядке, определяемом саморегулируемой организацией. В случае выявления нарушения членом саморегулируемой организации требований стандартов и правил саморегулируемой организации материалы проверки передаются в орган по рассмотрению дел о применении в отношении членов саморегулируемой организации мер дисциплинарного воздействия.
Саморегулируемая организация, а также ее работники и должностные лица, принимающие участие в проведении проверки, отвечают за неразглашение и нераспространение сведений, полученных в ходе ее проведения. Саморегулируемая организация также несет перед своими членами в порядке, установленном законодательством РФ и уставом саморегулируемой организации, ответственность за неправомерные действия работников саморегулируемой организации при осуществлении ими контроля за деятельностью членов саморегулируемой организации.
5. При проведении проверки должностные лица органа государственного земельного контроля не вправе:
1) проверять выполнение обязательных требований, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного земельного контроля;
2) осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случаев, установленных в Законе;
3) требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов;
4) отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды для проведения их исследований, испытаний, измерений без оформления протоколов об отборе указанных образцов, проб по установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные национальными стандартами, правилами отбора образцов, проб и методами их исследований, испытаний, измерений, техническими регламентами или действующими до дня их вступления в силу иными нормативными техническими документами и правилами и методами исследований, испытаний, измерений;
5) распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
6) превышать установленные сроки проведения проверки;
7) осуществлять выдачу юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по контролю.
По результатам проверки должностными лицами органа государственного земельного контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах.
В акте проверки указываются:
1) дата, время и место составления акта проверки;
2) наименование органа государственного земельного контроля;
3) дата и номер распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного земельного контроля;
4) фамилии, имена, отчества и должности должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку;
5) наименование проверяемого юридического лица или фамилия, имя и отчество индивидуального предпринимателя, а также фамилия, имя, отчество и должность руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, уполномоченного представителя индивидуального предпринимателя, присутствовавших при проведении проверки;
6) дата, время, продолжительность и место проведения проверки;
7) сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения;
8) сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом проверки руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, присутствовавших при проведении проверки, о наличии их подписей или об отказе от совершения подписи, а также сведения о внесении в журнал учета проверок записи о проведенной проверке либо о невозможности внесения такой записи в связи с отсутствием у юридического лица, индивидуального предпринимателя указанного журнала;
9) подписи должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку.
К акту проверки прилагаются протоколы отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз, объяснения работников юридического лица, работников индивидуального предпринимателя, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований, предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии.
Юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны вести журнал учета проверок по типовой форме, установленной федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ.
Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение 15 дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующий орган государственного земельного контроля в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений. При этом юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе приложить к таким возражениям документы, подтверждающие обоснованность таких возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в орган государственного земельного контроля.
6. Порядок проведения государственного земельного контроля, установленный в федеральном законодательстве, уточнен в Административном регламенте исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции по государственному земельному контролю, утв. Приказом Министерства юстиции РФ от 27 декабря 2007 г. N 254.
Прежде всего, данным Административным регламентом установлена последовательность действий при исполнении государственной функции по проведению государственного земельного контроля.
Государственная функция осуществляется в следующей последовательности:
1) планирование проверок;
2) подготовка к проведению проверки;
3) проведение проверки и оформление ее результатов;
4) подготовка к рассмотрению дела об административном правонарушении;
5) рассмотрение дела об административном правонарушении;
6) пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях;
7) исполнение постановления о назначении административного наказания;
8) контроль за устранением нарушений земельного законодательства.
В Регламенте детально прописываются процедуры, происходящие в процессе контрольных мероприятий. Кроме того, Административным регламентом установлен порядок обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе государственного земельного контроля.
Следует отметить, что в соответствии с федеральным законодательством органы государственной власти субъектов РФ не имеют полномочий по осуществлению государственного земельного контроля, однако должностные лица исполнительных органов государственной власти субъектов РФ могут составлять протоколы об административных правонарушениях и привлекать виновных лиц к административной ответственности в соответствии с законодательством субъекта РФ.
Анализ арбитражной практики показывает, что одним из наиболее распространенных административных правонарушений является самовольный захват земель, ответственность за который установлена ст. 7.1 КоАП РФ. В связи с этим рассмотрим несколько решений арбитражных судов различного уровня о привлечении к административной ответственности за совершение указанного правонарушения.
Факт правонарушения (самовольный захват земель) установлен, процедура привлечения к административной ответственности не нарушена, поэтому арендатор земельного участка правомерно привлечен к административной ответственности.
Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 сентября 2007 г. по делу N А26-2768/2007 установлено следующее. Государственное унитарное предприятие Республики Карелия "Мост" (ГУП РК "Мост") обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением к Управлению Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Республике Карелия о признании незаконным и отмене постановления заместителя государственного инспектора по Суоярвскому муниципальному району по использованию и охране земель о привлечении ГУП РК "Мост" к административной ответственности, предусмотренной ст. 7.1 КоАП РФ (самовольное занятие земельного участка).
Решением от 4 июля 2007 г. в удовлетворении заявления отказано.
В апелляционной жалобе ГУП РК "Мост" просит отменить решение и принять новый судебный акт об удовлетворении заявления и прекращении производства по административному делу ввиду отсутствия события административного правонарушения.
В обоснование жалобы ее податель сослался на то, что свидетельства о государственной регистрации права на шесть объектов недвижимости у предприятия имеются, земельный участок в размере 0,1 га находится в бессрочном пользовании; в настоящее время проводятся дополнительные работы по уточнению границ участка; железобетонный забор занимает 1/7 периметра земельного участка и не препятствует пешему проходу на берег посторонним лицам. Податель жалобы ссылается также на допущенные административным органом нарушения при составлении протокола, так как Яруллину А.М., присутствовавшему при составлении протокола, доверенность на представление интересов предприятия не выдавалась; в протоколе указаны фамилии понятых без указания домашнего адреса, в связи с чем протокол нельзя признать надлежащим доказательством по делу.
Как усматривается из материалов дела, постановлением главы местного самоуправления Суоярвского района от 7 августа 1998 г. ГУП РК "Мост" был предоставлен земельный участок площадью 0,1 га в бессрочное (постоянное) пользование для размещения зданий и сооружений базы отдыха в урочище "Инжунаволок", участку присвоен кадастровый номер - 10:16:09 14 01 001, выдано свидетельство о государственной регистрации права на земельный участок.
При получении информации из следственного управления МВД Карелии о самовольном занятии предприятием земельного участка, расположенного на землях Гослесфонда Суоярвского лесхоза Вешкельского лесничества, в охранной зоне и прибрежной защитной полосе оз. Сямозеро, примыкающего к земельному участку базы отдыха предприятия площадью 0,1 га, на основании распоряжения главного государственного инспектора Республики Карелия по использованию и охране земель от 16 апреля 2007 г. N 227-Р/МБ должностным лицом Государственного земельного контроля в присутствии понятых произведен осмотр территории. В протоколе осмотра от 25 апреля 2007 г. отражено, что земельный участок находится в Суоярвском районе в местечке Инжунаволок; участок находится на полуострове; въезд огорожен забором из железобетонных плит; на участке находятся различные строения: домики для отдыха, бани, сараи; строения используются ГУП РК "Мост"; согласно постановлению главы местного самоуправления Суоярвского района от 7 августа 1998 г. N 381 участок для базы отдыха предоставлен ГУП "Мост" площадью 0,1 га, тогда как фактически строения расположены на территории всего полуострова площадью 1,8 га, правоустанавливающие документы за земельный участок, превышающий площадь 0,1 га, у предприятия отсутствуют.
25 апреля 2007 г. с участием представителя ГУП РК "Мост" Яруллина А.М. (доверенность от 24 марта 2007 г.) составлен протокол об административном правонарушении, на основании которого 15 мая 2007 г. заместителем главного государственного инспектора по Суоярвскому муниципальному району по использованию и охране земель вынесено постановление о привлечении ГУП РК "Мост" к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 10000 руб. за самовольное занятие земельного участка. ГУП РК "Мост", не согласившись с вынесенным постановлением, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Отказывая в удовлетворении заявления, арбитражный суд исходил из того, что в действиях ГУП РК "Мост" имеется состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ. Суд апелляционной инстанции считает выводы суда правильными и не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.
В соответствии со ст. 7.1 КоАП РФ самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от 100 до 200 минимальных размеров оплаты труда.
Материалами дела подтверждено, что ГУП РК "Мост" использует земельный участок площадью 1,8 га, расположив на нем домики для отдыха, бани, сараи и другие сооружения. Документов, подтверждающих наличие у него документов, разрешающих использование данного земельного участка, заявитель не представил. Доводы заявителя об уточнении в настоящий момент границ земельного участка и переоформлении документов не подтверждены надлежащими доказательствами.
В обоснование доводов жалобы в судебном заседании представитель ГУП указал, что земельный участок размером 0,1 га был предоставлен предприятию под точечную застройку и расположенные на полуострове принадлежащие ГУП РК "Мост" объекты недвижимости не превышают площадь зарегистрированного в установленном порядке земельного участка. Однако доводы заявителя о предоставлении участка под точечную застройку не подтверждены документально, не представлены такие доказательства и суду апелляционной инстанции.
Вменяемое предприятию правонарушение подтверждается протоколом осмотра территории от 25 апреля 2007 г., составленным с участием понятых Макарова Д.В. и Ивановой Л.И. (в протоколе указаны Ф.И.О. и адреса места жительства понятых), актом проверки соблюдения земельного законодательства от 25 апреля 2007 г., протоколом об административном правонарушении от 25 апреля 2007 г., составленным с участием представителя ГУП РК "Мост" Яруллина А.М., который был специально уполномочен директором предприятия присутствовать при проведении проверки, что следует из письма ГУП РК "Мост" от 23 апреля 2007 г. N 706.
При таких обстоятельствах арбитражный суд правомерно установил, что ГУП РК "Мост" на законных основаниях привлечено к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ.
Нарушений процедуры привлечения предприятия к административной ответственности, которые могли бы явиться основанием для признания незаконным постановления о назначении административного наказания, не установлено.
Таким образом, суд первой инстанции сделал правильный вывод об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных предприятием требований о признании незаконным и отмене Постановления от 15 мая 2007 г.
При вынесении обжалуемого судебного акта нормы материального и процессуального права судом не нарушены, в связи с чем оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта не имеется.
Факт правонарушения (самовольный захват земель) установлен, однако арендатор земельного участка освобождается от административной ответственности, поскольку при составлении протокола об административном правонарушении были нарушены требования процедуры, установленные КоАП РФ.
Решением Арбитражного суда г. Москвы от 17 июля 2006 г. по делу N А40-38724/06-72-262 установлено, что ООО "Миролюкс" обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением к Федеральному агентству кадастра объектов недвижимости о признании незаконным и отмене Постановления заместителя главного государственного инспектора г. Москвы по использованию и охране земель от 16 мая 2006 г. по делу N 155/04-06 о привлечении ООО "Миролюкс" к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ за использование земельного участка без оформления правоустанавливающих документов на землю.
В обоснование заявленных требований заявитель указывает на то, что в его действиях отсутствует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.1 КоАП РФ, так как земельный участок используется заявителем на основании договора аренды от 1 марта 2006 г., заключенного с Российским государственным университетом физической культуры, спорта и туризма (РГУФК), владеющим данным земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования. Таким образом, ООО "Миролюкс" приняло все зависящие от него меры по соблюдению земельного законодательства.
Ответчик против заявленных требований возражает, указывая на то, что оспариваемое постановление является законным и обоснованным, факт совершения административного правонарушения и вина заявителя доказаны материалами дела об административном правонарушении.
Рассмотрев материалы дела, оценив представленные доказательства, доводы и возражения лиц, участвующих в деле, выслушав их представителей, суд установил, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии со ст. 71 Земельного кодекса РФ, п. 1 ст. 7 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", п. 10 Положения о государственном земельном контроле, утв. Постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. N 833, государственными инспекторами Управления Роснедвижимости по г. Москве проведена проверка соблюдения земельного законодательства ООО "Миролюкс".
В ходе проведения проверки было установлено, что ООО "Миролюкс" занимает земельный участок площадью 1350 кв. м по адресу: г. Москва, Сиреневый бульвар, вл. 4. На указанный участок оформлен договор аренды недвижимого имущества от 1 марта 2006 г., заключенный между РГУФК и ООО "Миролюкс", согласно которому земельный участок предоставлен ООО "Миролюкс" для осуществления предпринимательской деятельности и фактически используется под размещение и эксплуатацию временных сооружений. Данное обстоятельство зафиксировано в протоколе осмотра территории от 24 апреля 2006 г.
Поскольку земельный участок, занимаемый ООО "Миролюкс", является частью земельного участка, предоставленного РГУФК на праве постоянного (бессрочного) пользования и оформленного государственным актом от 7 мая 1997 г. N М-03-008778, административный орган пришел к выводу о том, что в нарушение п. 4 ст. 20 ЗК РФ РГУФК неправомерно распорядился частью земельного участка, а следовательно, ООО "Миролюкс" использует земельный участок площадью 1350 кв. м по адресу: г. Москва, Сиреневый бульвар, вл. 4 - без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю.
По данному факту составлен протокол об административном правонарушении от 25 апреля 2006 г. и вынесено оспариваемое Постановление от 16 мая 2006 по делу N 155/04-06, которым ООО "Миролюкс" признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.1 КоАП РФ.
Статьей 7.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, в виде наложения административного штрафа на юридических лиц в размере от 100 до 200 минимальных размеров оплаты труда.
Как следует из материалов дела, между РГУФК и ООО "Миролюкс" был оформлен договор аренды земельного участка площадью 1350 кв. м по адресу: г. Москва, Сиреневый бульвар, вл. 4 - N 178/06 от 1 марта 2006 г. сроком действия до 31 января 2007 г.
Арендодателем по данному договору указан Российский государственный университет физической культуры, спорта и туризма, являющийся государственным образовательным учреждением.
Как следует из п. 1.3 договора, передаваемый в аренду земельный участок является частью земельного участка, которым арендодатель владеет на праве постоянного (бессрочного) пользования согласно акту N М-03-008778 от 7 мая 1997 г., о чем выдано свидетельство от 20 июня 2000 г. N 77-01/00-08/2000-43325.
При этом в указанном пункте договора указано, что РГУФК имеет право выступать арендодателем земельных участков и заключать договоры, подобные заключенному, в силу Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании".
В соответствии с п. 22 ч. 2 ст. 32 Закона РФ "Об образовании" в компетенцию образовательного учреждения входит осуществление иной деятельности, не запрещенной законодательством РФ и предусмотренной уставом образовательного учреждения.
В соответствии с п. 11 ст. 39 Закона РФ "Об образовании", п. 4 ст. 27 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" высшее учебное заведение вправе сдавать в аренду земельные участки.
В то же время вышеуказанные нормы были изданы до вступления в силу Земельного кодекса РФ, который прямо установил запрет на распоряжение земельными участками, предоставленными на праве постоянного (бессрочного) пользования.
Согласно п. 4 ст. 20 ЗК РФ юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе определять их юридическую судьбу путем распоряжения каким бы то ни было способом.
Таким образом, ссылки заявителя на Законы "Об образовании" и "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" как на основание правомерности сдачи РГУФК земельных участков в аренду судом отклоняются, поскольку ст. 2 ЗК РФ предусмотрен приоритет норм земельного права, содержащихся в самом ЗК РФ, над нормами земельного права, содержащимися в других законах.
Следовательно, договоры, заключенные после вступления в силу ЗК РФ, в которых со стороны арендодателя выступает лицо, не обладающее правом на распоряжение земельным участком, не могут являться правоустанавливающими документами на землю, оформленными в установленном порядке.
Из изложенного следует, что заявитель в нарушение ст. ст. 606, 607 ГК РФ занимает указанный земельный участок при отсутствии действующего договора аренды. Иных документов, удостоверяющих права на земельный участок, перечень которых предусмотрен ст. ст. 25, 26 ЗК РФ, заявителем не представлено, как не представлены и документы, подтверждающие какие-либо права заявителя на объект недвижимости, возведенный на спорном земельном участке, что свидетельствует о наличии в действиях заявителя состава правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.1 КоАП РФ. Суд также считает, что административным органом доказана вина заявителя в совершении вменяемого ему административного правонарушения.
При заключении договоров заявитель не ознакомился с требованиями земельного законодательства, не удостоверился, что заключает договор с уполномоченным лицом, т.е. не проявил той степени заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась при заключении договора аренды.
Доказательств того, что ООО "Миролюкс" были приняты все зависящие от него меры по соблюдению установленных правил и норм, за нарушение которых ст. 7.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, заявителем не представлено и судом не установлено. Судом также установлено, что оспариваемое постановление вынесено уполномоченным лицом в пределах срока давности привлечения к административной ответственности, установленного ст. 4.5 КоАП РФ.
В то же время суд приходит к выводу, что ответчиком нарушена процедура привлечения к административной ответственности. Согласно ч. 1 ст. 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ.
Согласно ст. 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении должен быть составлен в присутствии законного представителя юридического лица. В пункте 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях" указано, что положения ст. 28.2 КоАП РФ, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В частности, в протоколе отражается объяснение физического лица или законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения (ч. 2); при составлении протокола названным лицам разъясняются их права и обязанности, о чем надлежит сделать запись в протоколе (ч. 3); указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые к этому протоколу прилагаются (ч. 4).
Суду при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений ст. 28.2 Кодекса, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности в силу ч. 2 ст. 206 АПК РФ либо для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа (ч. 2 ст. 211 АПК РФ).
Законным представителем юридического лица является его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица согласно ч. 2 ст. 25.4 КоАП РФ.
В соответствии с ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ главные условия обеспечения законности при рассмотрении дел об административных правонарушениях и применении административных наказаний связаны со строгим соблюдением оснований и порядка привлечения к административной ответственности, которые установлены законом.
В то же время ответчик в нарушение ч. 1 ст. 65, ч. 4 ст. 210 АПК РФ не доказал, что по рассмотренному им административному делу был составлен протокол об административном правонарушении с участием законного представителя заявителя согласно требованиями ст. 25.4 КоАП РФ. Из протокола об административном правонарушении от 25 апреля 2006 г. усматривается, что он был составлен с участием Ш. по доверенности от 24 апреля 2006 г. N 4.
Указанной доверенностью Ш. уполномочена получать материальные ценности с правом подписания договора и прочей документации. Полномочия указанного лица на представление интересов ООО "Миролюкс", в том числе полномочий на участие в составлении протокола и рассмотрении дел об административных правонарушениях, совершенных ООО "Миролюкс", данная доверенность не предусматривает. Доказательства извещения заявителя о времени и месте составления протокола ответчиком также не представлены, и не указано, что такие доказательства могут быть представлены. Уведомление о проверке от 21 апреля 2006 г. таким извещением не является, поскольку содержит лишь указание о вызове ООО "Миролюкс" и его представителя для составления акта, при этом время и места составления протокола не содержит.
Составление протокола в отсутствие законного представителя заявителя, который не был уведомлен о времени и месте его составления, является грубым нарушением ответчиком требований ч. 1 ст. 1.6, ч. 3 ст. 25.4 КоАП РФ, а также нарушением прав и законных интересов заявителя, который был лишен возможности дать необходимые объяснения и представить доказательства.
Таким образом, ответчиком при вынесении оспариваемого постановления нарушены права заявителя, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ, следовательно, порядок привлечения к административной ответственности не соблюден, что согласно п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. N 10 является самостоятельным основанием для признания незаконным и отмене оспариваемого постановления. В связи с чем требования заявителя подлежат удовлетворению.
Факт правонарушения (самовольный захват земель) установлен, однако арендатор земельного участка освобождается от административной ответственности, поскольку:
1) закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, т.е. распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено;
2) при составлении протокола об административном правонарушении были нарушены требования процедуры, установленные КоАП РФ.
Решением Арбитражного суда г. Москвы от 3 августа 2006 г. по делу N А40-35363/06-72-243 установлено следующее.
ООО "Алло Кард" обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением к Федеральному агентству кадастра объектов недвижимости о признании незаконным и отмене Постановления о назначении административного наказания по делу от 5 мая 2006 г. N 90/04-06 за использование земельного участка без оформления правоустанавливающих документов на землю.
В обоснование заявленных требований заявитель указывает на то, что в его действиях отсутствует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.1 КоАП РФ, так как земельный участок используется заявителем на основании распоряжения мэра г. Москвы от 8 сентября 2003 г. N 336-РМ, а также Постановления правительства Москвы от 25 апреля 2006 г. N 274-ПП.
Ответчик против заявленных требований возражает, указывая на то, что оспариваемое Постановление является законным и обоснованным, факт совершения административного правонарушения и вина заявителя доказаны материалами дела об административном правонарушении. Также указывает, что Постановление правительства Москвы от 25 апреля 2006 г. N 274-ПП "Об упорядочении размещения объектов мелкорозничной сети на территории г. Москвы" опубликовано 12 мая 2006 г., т.е. после принятия оспариваемого Постановления.
Рассмотрев материалы дела, оценив представленные доказательства, доводы и возражения лиц, участвующих в деле, выслушав их представителей, суд установил, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела, в соответствии со ст. 71 ЗК РФ, п. 1 ст. 7 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", п. 10 Положения о государственном земельном контроле, утв. Постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. N 833, государственными инспекторами Управления Роснедвижимости по г. Москве проведена проверка соблюдения земельного законодательства ООО "Алло Кард".
В ходе проведения проверки было установлено, что ООО "Алло Кард" занимает земельный участок площадью 4,93 кв. м по адресу: г. Москва, ул. Профсоюзная, вл. 56. Земельный участок по вышеуказанному адресу используется заявителем для размещения информационно-кассовых порталов, целью которых является продажа карт по оплате услуг связи, проездных билетов городского пассажирского транспорта, а также оказание справочно-информационных услуг населению.
По результатам проверки составлен акт от 20 марта 2006 г., в котором зафиксировано, что земельно-правовые отношения на земельный участок под размещение торгового киоска в установленном порядке не оформлены. По данному факту составлен протокол об административном правонарушении от 29 марта 2006 г. и вынесено Постановление от 5 мая 2006 г., которым ООО "Алло Кард" признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.1 КоАП РФ.
Не согласившись с указанным Постановлением, заявитель обратился в Арбитражный суд г. Москвы с требованием о признании его незаконным.
Судом установлено, что оспариваемое Постановление вынесено уполномоченным лицом в пределах срока давности привлечения к административной ответственности, установленного ст. 4.5 КоАП РФ, административная ответственность за самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, предусмотрена ст. 7.1 КоАП РФ.
В то же время в силу ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, т.е. распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено.
Согласно п. 1.7 приложения к Постановлению Правительства г. Москвы от 25 апреля 2006 г. N 274-ПП нестационарные объекты мелкорозничной сети размещаются на территории города Москвы в местах, отведенных органами исполнительной власти города Москвы, без оформления земельно-правовых отношений на основании разрешения на размещение нестационарных объектов мелкорозничной сети.
Согласно п. 3.1 приложения 1 к распоряжению мэра г. Москвы от 8 сентября 2003 г. N 336-РМ "О развитии в городе Москве сети информационно-кассовых порталов" (в ред. до Постановления правительства Москвы от 25 апреля 2006 г. N 274-ПП) разрешением для установки информационно-кассовых порталов является решение Межведомственной комиссии по обустройству остановочных пунктов наземного городского пассажирского транспорта сооружениями, оформленное в форме выписки.
Согласно указанному пункту (в ред. Постановления правительства Москвы от 25 апреля 2006 г. N 274-ПП) такое решение принимается Межведомственной комиссией по вопросам потребительского рынка при правительстве Москвы. При этом Постановлением правительства Москвы от 25 апреля 2006 г. N 274-ПП не предусмотрено, что ранее выданные разрешения являются недействительными.
Согласно выписке из протокола N 16 от 13 июля 2005 г. Межведомственной комиссией по обустройству остановочных пунктов наземного городского пассажирского транспорта сооружениями утверждены адресные перечни и дислокации размещения информационно-кассовых порталов, в том числе по адресу: г. Москва, ул. Профсоюзная, вл. 56, и выдано разрешение на установку информационно-кассового портала N 85 по адресу: г. Москва, ул. Профсоюзная, вл. 56, - срок действия которого установлен до 13 июля 2010 г.
Поскольку на момент рассмотрения дела оспариваемое Постановление о назначении административного наказания от 5 мая 2006 г. N 90/04-06 не исполнено, Постановлением правительства Москвы от 25 апреля 2006 г. N 274-ПП установлено, что оформление земельно-правовых отношений на нестационарные объекты мелкорозничной сети не требуется, суд приходит к выводу, что Постановление правительства Москвы от 25 апреля 2006 г. N 274-ПП в силу ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ распространяется на ООО "Алло Кард". В связи с чем основания для привлечения заявителя к административной ответственности за использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю отсутствуют.
Кроме этого, суд приходит к выводу, что ответчиком нарушена процедура привлечения заявителя к административной ответственности. Согласно ч. 1 ст. 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ. Согласно ст. 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении должен быть составлен в присутствии законного представителя юридического лица.
В то же время ответчик в нарушение ч. 1 ст. 65, ч. 4 ст. 210 АПК РФ не доказал, что по рассмотренному им административному делу был составлен протокол об административном правонарушении с участием законного представителя заявителя согласно требованиям ст. 25.4 КоАП РФ.
Из протокола об административном правонарушении от 29 марта 2006 г. усматривается, что он был составлен без участия законного представителя ООО "Алло Кард". В представленных суду копиях материалов административного дела имеется уведомление об отправке факса, которое, по объяснениям ответчика, служит доказательством уведомления ООО "Алло Кард" о составлении протокола, однако из представленного отчета отправления факса не представляется возможным установить, кому и по какому телефонному номеру данный факс был направлен.
Иные доказательства извещения заявителя о времени и месте составления протокола ответчиком не представлены, и не указано, что такие доказательства могут быть представлены. Составление протокола в отсутствие законного представителя заявителя, который не был уведомлен о времени и месте его составления, является грубым нарушением ответчиком требований ч. 1 ст. 1.6, ч. 3 ст. 25.4 КоАП РФ, а также нарушением прав и законных интересов заявителя, который был лишен возможности дать необходимые объяснения и представить доказательства.
Таким образом, ответчиком при вынесении оспариваемого Постановления нарушены права заявителя, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ, следовательно, порядок привлечения к административной ответственности не соблюден, что согласно п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. N 10 является самостоятельным основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого Постановления.
Помимо уполномоченных федеральных органов исполнительной власти полномочиями по надзору за соблюдением земельного законодательства РФ обладают органы прокуратуры и органы внутренних дел.
В соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре" в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:
надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" прямо не предусматривает полномочия по контролю органами милиции за соблюдением земельного законодательства. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривает полномочия органов внутренних дел по рассмотрению дел о нарушении земельного законодательства. Однако в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ должностные лица органов внутренних дел могут составлять протоколы об административных правонарушениях по ряду составов земельных правонарушений, например порча земли, самовольное занятие земельного участка.
Таким образом, органы прокуратуры и милиции могут осуществлять надзор за исполнением земельного законодательства и соблюдением прав граждан и юридических лиц на землю, проводить проверки и привлекать к ответственности или возбуждать уголовные дела. При этом данный вид государственного надзора не подпадает под понятие государственного земельного контроля, урегулированного в комментируемой статье ЗК РФ.
Другой комментарий к статье 71 ЗК РФ
В комментируемой статье содержится дефиниция государственного земельного надзора, определяются субъекты такого надзора (надзорные органы и поднадзорные лица), предмет и объекты проверки.
Под государственным земельным надзором понимается установленная ЗК РФ и иными нормативными правовыми актами определенная целенаправленная деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти на достижение поставленных задач.
Эта деятельность направлена на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных земельным законодательством.
Эта деятельность реализуется посредством организации и проведения проверок указанных поднадзорных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.
Контрольно-надзорная деятельность уполномоченных органов государственной власти проводится с использованием определенных методов надзора: систематическое наблюдение (мониторинг) за исполнением требований земельного законодательства; анализ и прогнозирование состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.
Государственный земельный надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти согласно их компетенции в соответствии с ЗК РФ, законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Перечень уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и их полномочия закреплены в Постановлении Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном надзоре" (ред. от 05.06.2013) <610>.
--------------------------------
<610> СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4919.
Так, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы <611> осуществляет государственный земельный надзор за соблюдением:
--------------------------------
<611> См. также: Постановление Правительства РФ от 01.06.2009 N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" (вместе с Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии) // СЗ РФ. 2009. N 25. Ст. 3052.
а) выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности; б) порядка переуступки права пользования землей; в) выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению в соответствии с принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием, а также о выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению; г) выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков; д) порядка предоставления сведений о состоянии земель; е) исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений; ж) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы <612> осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением:
--------------------------------
<612> Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347.
а) выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей; б) выполнения требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель; в) выполнения требований законодательства Российской Федерации о недопущении использования участков лесного фонда для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков; г) режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов; д) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы <613> осуществляют на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений надзор за соблюдением:
--------------------------------
<613> Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 327 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору" // Российская газета. 15.07.2004. N 150.
а) выполнения в соответствии с Федеральным законом "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли; б) выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления; в) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.
Должностные лица, осуществляющие государственный земельный надзор, имеют бланки документов с Государственным гербом Российской Федерации и наименованием соответствующего специально уполномоченного органа, необходимых для осуществления государственного земельного надзора, и служебные удостоверения, формы которых устанавливаются соответствующими специально уполномоченными органами.
К отношениям, связанным с осуществлением государственного земельного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и ЗК РФ.
Сроки и последовательность проведения административных процедур при осуществлении государственного земельного надзора устанавливаются административными регламентами, разрабатываемыми и утверждаемыми в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (ред. от 23.01.2014) (вместе с Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг).
Решения и действия (бездействие) должностных лиц органов, осуществляющих проверки, могут быть обжалованы в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации. Информация о результатах проведенных проверок размещается на официальном сайте органов, осуществляющих государственный земельный надзор, в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (см., например: Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".