1. Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных статьей 49 настоящего Кодекса, а земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, также в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов, объектов инфраструктуры особой экономической зоны, предусмотренных планом обустройства и соответствующего материально-технического оснащения особой экономической зоны и прилегающей к ней территории. Резервирование земель может осуществляться также в отношении земельных участков, необходимых для целей недропользования.(Пункт в редакции, введенной в действие с 1 января 2012 года Федеральным законом от 30 ноября 2011 года N 365-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 апреля 2015 года Федеральным законом от 31 декабря 2014 года N 499-ФЗ.
2. Резервирование земель допускается в установленных документацией по планировке территории зонах планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, в пределах территории, указанной в заявке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования на создание особой экономической зоны в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", а также в пределах иных необходимых в соответствии с федеральными законами для обеспечения государственных или муниципальных нужд территорий.
3. Земли для государственных или муниципальных нужд могут резервироваться на срок не более чем три года, а при резервировании земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и указанных в заявке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования на создание особой экономической зоны в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", на срок не более чем два года. Допускается резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для строительства и реконструкции объектов морского транспорта, внутреннего водного транспорта, железнодорожного транспорта, воздушного транспорта (в том числе объектов единой системы организации воздушного движения), транспортно-пересадочных узлов и метрополитена, строительства и реконструкции автомобильных дорог федерального значения, регионального значения, межмуниципального значения, местного значения и других линейных объектов государственного или муниципального значения на срок до двадцати лет.(Пункт в редакции, введенной в действие с 1 января 2012 года Федеральным законом от 30 ноября 2011 года N 365-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 24 июля 2013 года Федеральным законом от 23 июля 2013 года N 247-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 апреля 2015 года Федеральным законом от 31 декабря 2014 года N 499-ФЗ.
4. Порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд определяется Правительством Российской Федерации.
Комментарий к статье 70.1 Земельного Кодекса РФ
1. Резервирование земель - широко распространенный вид ограничения их использования в случаях, указанных в законе. Оно предусматривает изъятие в будущем зарезервированных земельных участков в публичных целях, т.е. для государственных и муниципальных нужд. Этим резервирование отличается от установления зонирования, которое тоже является видом ограничения пользования землей, но не предполагает обязательного изъятия их из существующего землевладения. Срок действия зонирования является неопределенным, но резервирование должно действовать только в определенный период времени. За это время пользователь земли должен воздерживаться от капитальных вложений при использовании земли под угрозой отказа их возмещения в случаях изъятия зарезервированного земельного участка. Таким образом, резервирование земель является экономически полезным мероприятием, так как оно позволяет избежать напрасных затрат при использовании земли, о которой заранее известно, что она будет изъята.
Однако, поскольку резервирование значительно ограничивает права пользователей земли, оно четко оговорено в комментируемой статье и других нормативных правовых актах РФ.
В пункте 1 ст. 70.1 назван определенный и исчерпывающий перечень оснований и случаев резервирования земель. Это исключительные случаи, названные в ст. 49 ЗК РФ, предусматривающей изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд (выполнение международных обязательств, размещение названных в ст. 49 объектов при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов).
При размещении объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, объектов обороны и безопасности, создании особо охраняемых природных территорий, строительстве водохранилищ и иных искусственных водоемов резервирование допускается, если эти земли находятся в государственной или муниципальной собственности и не предоставлены гражданам и юридическим лицам. Следовательно, если требуются земельные участки для названных нужд и эти участки находятся в частной собственности или предоставлены в пользование граждан и юридических лиц, то должен быть применен другой вариант изъятия земель, отвечающий условиям, сформулированным в п. 1 ст. 70.1 ЗК РФ.
2. Еще одно основание резервирования земель названо в п. 2 ст. 70.1. Резервирование земель допускается в зонах планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, а также в пределах иных необходимых в соответствии с федеральными законами для обеспечения государственных или муниципальных нужд территорий. Здесь важным моментом является то, что резервирование земель устанавливается в зонах планируемого размещения объектов, что заранее известно пользователям этих участков и предупреждает их от излишних затрат в процессе использования земли.
3. Срок резервирования - весьма важное условие этого ограничения использования земли, так как оно требует соответствующего продуманного поведения владельца земли. Земельный кодекс устанавливает заранее определенные сроки резервирования. Земли для государственных или муниципальных нужд могут резервироваться на срок не более чем семь лет. Допускается резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для строительства автомобильных дорог, железных дорог и других линейных объектов на срок до 20 лет.
4. Порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд определяется Правительством РФ в соответствии с его компетенцией, установленной Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. от 2 марта 2007 г.) <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1; 2007. N 6. Ст. 680; 2007. N 10. Ст. 1147.
Другой комментарий к статье 70.1 ЗК РФ
Комментируемая статья устанавливает порядок и условия резервирования земель для государственных или муниципальных нужд. Пунктом 1 предусматривается, что резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных ст. 49 ЗК РФ: при выполнении международных обязательств Российской Федерации и при размещении объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов (это такие объекты, как объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения; объекты использования атомной энергии; объекты обороны и безопасности; объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; объекты, обеспечивающие космическую деятельность; объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации; линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий; объекты систем электро-, газоснабжения, объекты систем теплоснабжения, объекты централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения государственного или муниципального значения; автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения).
Как и многие другие институты земельного права, вопросы резервирования земель для государственных и муниципальных нужд регулируются комплексно, но в рамках ЗК РФ и в не противоречии его положениям.
Земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам и юридическим лицам, априори резервируются для государственных и муниципальных нужд. Кроме того, для государственных или муниципальных нужд земли резервируются в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов, объектов инфраструктуры особой экономической зоны, предусмотренных планом обустройства и соответствующего материально-технического оснащения особой экономической зоны и прилегающей к ней территории. Все это следует из п. 1 комментируемой статьи.
Условия и порядок изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд устанавливаются ст. 55 ЗК РФ. Заметим также, что принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда. Условия ограничения права собственности и иных вещных прав на земельные участки в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд устанавливаются в ст. 56.1 ЗК РФ, а также в других федеральных законах.
В п. 2 комментируемой статьи уточняется, что резервирование земель допускается в установленных документацией по планировке территории зонах планируемого размещения: объектов федерального значения; объектов регионального значения; объектов местного значения.
Размещение допускается только в пределах территории, указанной в заявке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и исполнительно-распорядительного органа муниципального образования на создание особой экономической зоны в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации"(далее - ФЗ N 116-ФЗ), а также в пределах иных необходимых в соответствии с федеральными законами для обеспечения государственных или муниципальных нужд территорий.
Таким образом, допускается планировка территории при создании особых экономических зон в Российской Федерации. Под последней понимается часть территории Российской Федерации, которая определяется Правительством Российской Федерации и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны.
Согласно ФЗ N 116-ФЗ особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей экономики, развития туризма, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, разработки технологий и коммерциализации их результатов, производства новых видов продукции. Понятно, что создание таких зон требует серьезных землеустроительных мероприятий комплексного характера по планировке территорий в целях размещения объектов, путем перераспределения земель, перевода их из одной категорий в другую.
ФЗ N 116-ФЗ предусматривает, что особые экономические зоны могут создаваться на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе предоставленных во владение и (или) в пользование гражданам или юридическим лицам, а также на земельных участках, находящихся в собственности граждан или юридических лиц. Часть 1 ст. 5 ФЗ N 116-ФЗ гласит, что указанные земельные участки должны принадлежать к категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности или земель иного специального назначения либо земель населенных пунктов. Туристско-рекреационные особые экономические зоны также могут создаваться на земельных участках, принадлежащих к категории земель особо охраняемых территорий и объектов или земель лесного фонда, земель сельскохозяйственного назначения.
В целом, не выходя за рамки ЗК РФ, в ФЗ N 116-ФЗ допускает возможности для расширительного применения норм при создании отдельных особых экономических зон.
Например, должны быть предусмотрены в ЗК РФ ограничения или даже запреты на создание туристско-рекреационных особых экономических зон на землях особо охраняемых территорий и землях сельскохозяйственного назначения.
В вопросах резервирования земель для государственных и муниципальных нужд сложилась определенная судебно-арбитражная практика, свидетельствующая о злоупотреблениях при использовании порядка резервирования земель, установленных комментируемой статьей.
Обратимся к результирующим положениям некоторых Постановлений федеральных арбитражных судов:
1. Признавая недействующим решение совета о внесении изменений и дополнений в решение совета о резервировании земельных участков в границах городского округа "О резервировании земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд" в части резервирования земельного участка, испрашиваемого обществом для предоставления в собственность, суд исходил из того, что резервирование земельного участка, предусмотренное п. 1 ст. 70.1 ЗК РФ, могло быть осуществлено только для размещения объектов государственного или муниципального значения. Однако доказательств, подтверждающих запланированное размещение на участке какого-либо объекта и обосновывающих правомерность резервирования земельного участка, занимаемого принадлежащим обществу объектом недвижимости, ответчиком не представлено (Постановление ФАС УО от 20.12.2010 N Ф09-10379/10-С1 по делу N А07-10594/2010).
2. Рассмотрев схему функциональных зон генерального плана муниципального образования, из которой следует, что испрашиваемый земельный участок находится в зоне резерва, планируемого для размещения транспортной инфраструктуры, руководствуясь положениями п. п. 1, 2 ст. 70.1 ЗК РФ и п. 8 ст. 28 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", арбитражный суд отказал в признании незаконным отказа в предоставлении земельного участка в собственность (Постановление ФАС ПО от 19.10.2010 по делу N А65-7602/2010).
3. Арбитражный суд отказал в иске ИП о признании недействительным пункта постановления администрации города о резервировании земель для муниципальных нужд, а также приложений к данному постановлению, так как оспариваемое постановление принято в пределах полномочий, предоставленных администрации, резервирование администрацией данного участка для муниципальных нужд соответствует требованиям ст. 70.1 ЗК РФ и не нарушает прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности (Постановление ФАС ВВО от 28.04.2010 по делу N А31-5170/2009).
4. Отказывая в признании незаконными постановлений органа местного самоуправления об отказе заявителю в размещении объекта, обязании ответчика обеспечить выбор земельных участков для строительства складов и оформить акт о выборе земельных участков, суд, применив положения ст. 70.1 ЗК РФ, п. 2 Постановления Правительства РФ от 22.07.2008 N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд", установил, что нормативным актом органа местного самоуправления данная территория зарезервирована для муниципальных нужд в границах зоны планируемого размещения объекта капитального строительства местного значения, следовательно, запрашиваемые земельные участки необходимы для строительства объектов инженерной инфраструктуры городского значения, что свидетельствует о наличии препятствий для выбора земельных участков и их представления для размещения объектов (Постановление ФАС ЗСО от 23.01.2012 по делу N А45-6998/2011) <605>.
--------------------------------
<605> Подборки судебных решений ЗАО "Юринформ В" // СПС "КП".
ВАС РФ часто принимает решения по вопросам резервирования земель для государственных и муниципальных нужд, а также по вопросам нарушения единообразия в толковании и применении комментируемой статьи <606>. Сложилась богатая судебная практика на уровне ФАС округов <607>.
--------------------------------
<606> Рассматривая в судебном заседании заявление с требованием о пересмотре в порядке надзора судебных актов по делу о признании незаконным отказа в регистрации, обязании произвести регистрацию ограничения (обременения) права на земельный участок, суд определил, что в передаче дела в Президиум ВАС РФ отказано, поскольку нижестоящий суд сделал правильный вывод о том, что ограничение не соответствует земельному законодательству, отказ в регистрации обоснован (Определение ВАС РФ от 29.01.2014 N ВАС-105/14 по делу N А07-3337/2013); См. также: Определение ВАС РФ от 20.02.2013 N ВАС-16354/12 по делу N А41-7056/12; Определение ВАС РФ от 30.11.2012 N ВАС-15540/12 по делу N А12-529/2012 // СПС "КП".
<607> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 09.06.2012 по делу N А31-6793/2011 Требование: О признании недействительным постановления администрации городского округа. Обстоятельства: Глава администрации принял постановление о резервировании земельного участка для муниципальных нужд, в соответствии с которым испрашиваемый обществом земельный участок зарезервирован для целей строительства объектов водоотведения муниципального значения. Общество сочло, что данное постановление нарушает его права и интересы. Решение: Требование удовлетворено, поскольку документами территориального планирования наличие оснований для резервирования спорного земельного участка не подтверждено // СПС "КП".
Однако такие споры возникают при вольном толковании заинтересованными участниками земельных отношений норм ЗК РФ, или намеренном их искажении или просто злоупотреблении, или нарушении норм комментируемой и корреспондирующими с ним статей.
Согласно п. 3 комментируемой статьи земли для государственных или муниципальных нужд могут резервироваться на срок не более чем семь лет, а при резервировании земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и указанных в заявке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования на создание особой экономической зоны в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", на срок не более чем два года.
Допускается резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для строительства и реконструкции объектов морского транспорта, внутреннего водного транспорта, железнодорожного транспорта, воздушного транспорта (в том числе объектов единой системы организации воздушного движения), транспортно-пересадочных узлов и метрополитена, строительства и реконструкции автомобильных дорог федерального значения, регионального значения, межмуниципального значения, местного значения и других линейных объектов государственного или муниципального значения на срок до двадцати лет (п. 3 комментируемой статьи).
Согласно п. 4 комментируемой статьи порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд определяется Правительством Российской Федерации.
В Постановлении Правительства РФ от 22 июля 2008 г. N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд" <608> определены основные параметры резервирования земель.
--------------------------------
<608> СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. II). Ст. 3646.
Так, решение о резервировании земель для федеральных нужд принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на оказание государственных услуг и управление федеральным имуществом, в установленной сфере деятельности которого планируется осуществить резервирование.
Решение о резервировании земель для государственных нужд субъекта Российской Федерации или муниципальных нужд принимается соответственно уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.
Решение о резервировании земель принимается на основании следующих документов:
а) документация по планировке территории;
б) документы территориального планирования в случаях создания особо охраняемых природных территорий, размещения объектов обороны и безопасности;
в) государственные программы геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр, утвержденные в установленном порядке.
Подготовка решения о резервировании земель осуществляется на основании сведений государственного кадастра недвижимости.
5. Решение о резервировании земель должно содержать:
а) цели и сроки резервирования земель; б) реквизиты документов, в соответствии с которыми осуществляется резервирование земель; в) ограничения прав на зарезервированные земельные участки, устанавливаемые в соответствии с ЗК РФ и другими федеральными законами, необходимые для достижения целей резервирования земель; г) сведения о месте и времени ознакомления заинтересованных лиц со схемой резервируемых земель, а также перечнем кадастровых номеров земельных участков, которые полностью или частично расположены в границах резервируемых земель.
К решению о резервировании земель должна прилагаться схема резервируемых земель, а также перечень кадастровых номеров земельных участков, которые полностью или частично расположены в границах резервируемых земель.
Решение о резервировании земель и схема резервируемых земель должны содержать необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельных участках (их частях), права на которые ограничиваются решением о резервировании земель.
Решение о резервировании земель принимается по отношению к земельным участкам, находящимся в пределах одного кадастрового округа.
Орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие решение о резервировании земель, направляют копию решения о резервировании земель и прилагаемую к нему схему резервируемых земель в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий ведение государственного кадастра недвижимости в порядке, установленном ст. 15 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости".
Государственная регистрация ограничений прав, установленных решением о резервировании земель, а также прекращения таких ограничений осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Действие ограничений прав, установленных решением о резервировании земель, прекращается в связи со следующими обстоятельствами:
а) истечение указанного в решении срока резервирования земель;
б) предоставление в установленном порядке зарезервированного земельного участка, не обремененного правами третьих лиц, для целей, установленных решением о резервировании земель;
в) отмена решения о резервировании земель органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшим решение о резервировании земель;
г) изъятие в установленном порядке, в том числе путем выкупа, зарезервированного земельного участка для государственных или муниципальных нужд;
д) решение суда, вступившее в законную силу.
Временные особые случаи резервирования земель установлены Федеральным законом от 5 апреля 2013 N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <609>. Вышеназванным Законом несколько расширены по сравнению с ЗК РФ случаи резервирования земель, правда, срок, допускающий такое исключение, действует до 31 декабря 2015 года. В этом Законе допускается резервирование земель при отсутствии документов территориального планирования.
--------------------------------
<609> СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1651.