Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях по основаниям, связанным с:
1) выполнением международных договоров Российской Федерации;
2) строительством, реконструкцией следующих объектов государственного значения (объектов федерального значения, объектов регионального значения) или объектов местного значения при отсутствии других возможных вариантов строительства, реконструкции этих объектов:объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;объекты использования атомной энергии;объекты обороны страны и безопасности государства, в том числе инженерно-технические сооружения, линии связи и коммуникации, возведенные в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации;объекты федерального транспорта, объекты связи федерального значения, а также объекты транспорта, объекты связи регионального значения, объекты инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования;объекты, обеспечивающие космическую деятельность;линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;объекты систем электро-, газоснабжения, объекты систем теплоснабжения, объекты централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения федерального, регионального или местного значения;автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения;
3) иными основаниями, предусмотренными федеральными законами.(Статья в редакции, введенной в действие с 1 апреля 2015 года Федеральным законом от 31 декабря 2014 года N 499-ФЗ.
Комментарий к статье 49 Земельного Кодекса РФ
1. Комментируемая статья посвящена основаниям изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд; порядок же такого изъятия регламентирован ст. 55 ЗК РФ. Эти основания едины для случаев изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд как у юридических лиц, так и у граждан независимо от того, на каком праве используется земельный участок - собственности, пожизненного наследуемого владения, аренды, постоянного или срочного пользования. При этом у собственника земельный участок может быть изъят только путем выкупа (ст. 279 ГК РФ).
Приводимый в данной статье перечень оснований изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд не является закрытым: федеральными законами, а также законами субъектов РФ в отношении изъятия участков, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, могут быть установлены иные случаи, когда такое изъятие допускается. Однако основной критерий, который должен применяться при осуществлении изъятия земель для государственных или муниципальных нужд, приведен в абзаце первом комментируемой статьи: случаи, когда допускается такое изъятие, являются исключительными, т.е. по общему правилу изъятия земельных участков следует избегать. В подпункте 2 п. 1 также подчеркивается, что размещение приведенных в списке объектов государственного или муниципального значения (и соответственно изъятие земельных участков) производится только при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. В конечном счете законом невозможно предусмотреть все варианты и случаи, которые могут возникнуть на практике, и потому большая ответственность лежит на органах, принимающих решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд: в каждом конкретном случае необходимо тщательно выяснять необходимость и целесообразность этого изъятия.
2. Последний абзац подп. 2 п. 1 комментируемой статьи введен Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". В соответствии с ним (ст. 5) автомобильные дороги в зависимости от их значения подразделяются на автомобильные дороги федерального значения; автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения; автомобильные дороги местного значения; частные автомобильные дороги, а в зависимости от вида разрешенного использования - на автомобильные дороги общего пользования и автомобильные дороги необщего пользования.
К автомобильным дорогам общего пользования относятся автомобильные дороги, предназначенные для движения транспортных средств неограниченного круга лиц, а к автомобильным дорогам необщего пользования - автомобильные дороги, находящиеся в собственности, во владении или в пользовании исполнительных органов государственной власти, местных администраций (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований), физических или юридических лиц и используемые ими исключительно для обеспечения собственных нужд либо для государственных или муниципальных нужд.
Перечни автомобильных дорог необщего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения утверждаются соответственно уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, перечень автомобильных дорог необщего пользования местного значения может утверждаться органом местного самоуправления.
Перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения утверждается Правительством Российской Федерации. К таким дорогам в любом случае относятся автомобильные дороги, соединяющие город Москву со столицами сопредельных государств, с административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, и дороги, включенные в перечень международных автомобильных дорог в соответствии с международными соглашениями Российской Федерации, а также к ним могут быть отнесены автомобильные дороги:
соединяющие между собой административные центры (столицы) субъектов Российской Федерации;
являющиеся подъездными дорогами, соединяющими автомобильные дороги общего пользования федерального значения, и имеющие международное значение крупнейшие транспортные узлы (морские порты, речные порты, аэропорты, железнодорожные станции), а также специальные объекты федерального значения;
являющиеся подъездными дорогами, соединяющими административные центры субъектов Российской Федерации, не имеющие автомобильных дорог общего пользования, соединяющих соответствующий административный центр субъекта Российской Федерации со столицей Российской Федерации - городом Москвой, и ближайшие морские порты, речные порты, аэропорты, железнодорожные станции.
Критерии отнесения автомобильных дорог общего пользования к автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения и перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения поселения может утверждаться органом местного самоуправления поселения, перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального района - органом местного самоуправления муниципального района, а перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа - органом местного самоуправления городского округа.
При этом в соответствии со ст. 24 названного Федерального закона предоставление земельных участков, которые находятся в федеральной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, для размещения автомобильных дорог федерального значения осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства. Предоставление земельных участков, которые находятся в собственности субъекта Российской Федерации или государственная собственность на которые не разграничена, для размещения автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
3. Законами субъектов РФ могут быть дополнительно предусмотрены только случаи изъятия таких земельных участков, которые находятся в собственности самих субъектов РФ либо в муниципальной собственности, т.е. участков, предоставленных в пользование, пожизненное наследуемое владение либо аренду гражданам, юридическим лицам. Следовательно, случаи изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд у собственников могут быть установлены только федеральным законодательством.
В настоящее время семь субъектов Российской Федерации (Амурская, Белгородская, Владимирская, Калужская, Оренбургская области, Республика Хакасия, Хабаровский край) имеют специальные законы, регулирующие вопросы изъятия земельных участков, в Томской и Кемеровской областях имеются законы, регулирующие одновременно предоставление и изъятие земельных участков; некоторые региональные земельные законы имеют отдельные статьи, посвященные вопросам изъятия земельных участков <1>. Большинство из названных законов регулирует вопросы изъятия земель как для нужд субъекта Федерации, так и для муниципальных нужд <2>. В то же время, например, в Белгородской области имеется только закон об изъятии земельных участков для муниципальных нужд (Закон от 27 сентября 2002 г. N 47 "Об изъятии земельных участков для муниципальных нужд на территории Белгородской области"), а в Хабаровском крае действуют два отдельных Закона - от 30 ноября 2005 г. N 320 "Об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в государственной собственности Хабаровского края или муниципальной собственности, для государственных нужд Хабаровского края" и от 25 октября 2006 г. N 68 "Об изъятии земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, для муниципальных нужд".
--------------------------------
<1> Например, в Законе Ханты-Мансийского автономного округа от 3 мая 2000 г. N 26-ОЗ "О регулировании отдельных земельных отношений в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" - ст. 7 "Случаи изъятия земельных участков для государственных нужд автономного округа и муниципальных нужд".
<2> Законы Оренбургской области от 13 января 2004 г. N 752/114-III-ОЗ "Об изъятии земельных участков для нужд Оренбургской области или муниципальных нужд", Республики Хакасия от 16 ноября 2006 г. N 55-3РХ "Об установлении дополнительных случаев изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд из земель, находящихся в государственной собственности Республики Хакасия или муниципальной собственности", Владимирской области от 14 февраля 2006 г. N 14-ОЗ "Об установлении случаев изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности Владимирской области или муниципальной собственности", Амурской области от 15 марта 2005 г. N 454-ОЗ "Об изъятии земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных нужд области или муниципальных нужд", Калужской области от 22 декабря 2004 г. N 4-ОЗ "Об установлении случаев изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности Калужской области или муниципальной собственности".
Подходы к вопросу о том, в каких случаях помимо предусмотренных федеральным законодательством может осуществляться изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков, в субъектах РФ разные. Так, в Кемеровской области это только необходимость предоставления земельного участка для разработки месторождений полезных ископаемых. Законы же Хабаровского края содержат чрезвычайно детальные перечни случаев изъятия: назван 31 случай изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в государственной собственности Хабаровского края или муниципальной собственности, для государственных нужд края, в том числе для размещения объектов капитального строительства краевого значения, 24 случая изъятия земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности поселения, для муниципальных нужд соответствующего поселения, 21 случай изъятия земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности муниципального района, для муниципальных нужд соответствующего муниципального района и 29 случаев изъятия земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности городского округа, для муниципальных нужд соответствующего городского округа. Детальное изучение установленных законами названного субъекта Российской Федерации оснований изъятия земельных участков позволяет разделить их на две группы. Что касается государственных нужд края, то это случаи:
1) аналогичные тем, которые установлены федеральным законодательством и законодательством других субъектов Российской Федерации:
организация и осуществление межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;
создание и обеспечение охраны государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов краевого значения;
организация и осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов;
создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов краевого значения;
осуществление мероприятий краевых целевых программ;
организация и обеспечение защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации;
2) включающие детальный перечень, по существу, организаций, для строительства зданий и других объектов которых могут изыматься земельные участки, - органы государственной власти края и государственные учреждения края, краевые научные организации; архивные фонды края; образовательные учреждения, библиотеки, музеи, медицинские учреждения и т.д. Следует отметить, что другие субъекты РФ ограничиваются более общим указанием на случаи, связанные со строительством объектов областного и местного значения, в том числе объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, жилищного фонда, при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. В других субъектах отдельно упоминается необходимость размещения объектов, предусмотренных документами территориального планирования.
Другой комментарий к статье 49 ЗК РФ
Положения комментируемой статьи составляют часть обособленного комплекса взаимосвязанных между собой норм ЗК РФ и ГК РФ, которые регулируют существенные (но не все) аспекты изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Помимо ст. 49 ЗК РФ, это, во-первых, ст. ст. 55, 57, 62 и 63 ЗК РФ. Основания и порядок изъятия земельных участков определены ст. ст. 49, 55 ЗК РФ и ст. 279 ГК РФ. Во-вторых, это также ст. 281 (выкупная цена) и ст. 282 (предъявления иска о выкупе земельного участка) ГК РФ.
В действующем законодательстве отсутствует четкое определение понятия "государственные или муниципальные нужды". Разъяснение по этому вопросу дал Пленум ВС РФ в Постановлении от 02.07.2009 N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации":
Под государственными или муниципальными нуждами при изъятии земельных участков следует понимать потребности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, связанные с обстоятельствами, установленными соответственно федеральными законами или законами субъектов РФ, удовлетворение которых невозможно без изъятия земельных участков (выполнение международных обязательств Российской Федерации, размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов их размещения, застройка в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений) <464>.
--------------------------------
<464> СПС "КП".
Несмотря на разъяснение Пленума ВС РФ, весьма острым остается вопрос об обязанностях органов публичной власти доказывать наличие государственных (муниципальных) нужд, а также невозможность их удовлетворения иначе, чем посредством изъятия земельного участка. Единообразной судебной практики по этому вопросу не сложилось, равно как и его четкого нормативного решения <465>.
--------------------------------
<465> Чаркин С.А. О некоторых проблемах правового регулирования прекращения права частной собственности на земельные участки // СПС "КП".
Утверждение документации по планировке застроенной территории связано также с изъятием земельных участков для муниципальных нужд в рамках института развития застроенных территорий. Анализ правоприменительной практики, в частности принятых решений органов местного самоуправления, а также актов, принятых на уровне отдельных городских округов, позволяет сделать вывод о том, что решение о развитии застроенной территории является основанием для изъятия земельного участка для муниципальных нужд <466>.
--------------------------------
<466> Зарипова А.Г. Соотношение полномочий органа местного самоуправления по принятию решений о развитии застроенных территорий с полномочиями по изъятию земельного участка для муниципальных нужд // //www.gramota.net/articles/issn_1997-292X_2012_3-1_23.pdf (дата обращения: 04.01.2014).
Согласно письму Росстроя от 02.06.2008 N ОС-2724/02-1 "О разъяснении полномочий органов местного самоуправления при принятии решений о развитии застроенных территорий" органы местного самоуправления наделены полномочиями по принятию решений о развитии застроенных территорий, предусмотренных ГрК РФ, вне зависимости от того, имеются ли указанные полномочия в уставе органа местного самоуправления <467>.
--------------------------------
<467> Письмо Росстроя от 02.06.2008 N ОС-2724/02-1 "О разъяснении полномочий органов местного самоуправления при принятии решений о развитии застроенных территорий" // СПС "КП".
В пункте 1 комментируемой статьи случаи изъятия земельных участков разбиты на три группы: выполнение международных обязательств (подп. 1), реализация широкого спектра мероприятий по решению задач публичного характера, выполнение которых направлено на нормальное функционирование государственного организма и общества в целом, обеспечение обороны и безопасности, общегосударственной инфраструктуры, коммуникаций (подп. 2), наконец, "иные обстоятельства в установленных федеральными законами случаях" (подп. 3). Подпункт 3 ст. 49 подразумевает в значительной степени реализацию градостроительной политики органов местного самоуправления, а также г. Москвы и Санкт-Петербурга. Так, утверждение документации по планировке застроенной территории связано с изъятием земельных участков для муниципальных нужд в рамках института развития застроенных территорий. Анализ правоприменительной практики, в частности принятых решений органов местного самоуправления, а также актов, принятых на уровне отдельных городских округов, позволяет сделать вывод о том, что решение о развитии застроенной территории является основанием для изъятия земельного участка для муниципальных нужд <468>.
--------------------------------
<468> Зарипова А.Г. Указ. соч.
Пункт 3 комментируемой статьи в вопросе об условиях и порядке изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков отсылает к ст. 55 ЗК РФ (см. развернутый комментарий к ст. 55 ЗК РФ).