1. Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).
2. К отношениям по использованию и охране недр, водных объектов, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, специальные федеральные законы. К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.
3. Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.
Комментарий к статье 3 Земельного Кодекса РФ
1. В данной статье прежде всего обращается внимание на то, что объектом регулирования земельных отношений является не обычный материальный (имущественный) объект, а объект природы - основа жизни и деятельности как отдельного конкретного собственника, пользователя земли, так и общества в целом. В процессе использования земли должны по требованию земельного законодательства учитываться не только частные, но и публичные интересы общества (приоритеты сельскохозяйственного использования земель, охраны наиболее ценных угодий, ограничения их оборота и т.д.).
2. Специалисты-экологи всегда отмечают неразрывную связь и взаимозависимость земли и других природных ресурсов - лесов, вод, недр, атмосферного воздуха, которые обнаруживают свое соответствующее значение при регулировании земельных отношений, поскольку земля является главнейшей частью всей биосферы, вместилищем всех связанных с нею природных объектов. Без использования земли практически невозможно использование других природных ресурсов. При этом бесхозяйственность по отношению к земле немедленно или в последующем не только будет наносить вред всей окружающей природной среде, приводить к разрушению почв, их эрозии, засолению, заболачиванию, химическому загрязнению, но и сопровождаться ухудшением условий использования других природных ресурсов (загрязнение вод продуктами эрозии почв, потеря запасов воды при орошаемом земледелии, истощительные рубки, а также сокращение площади лесов при неоправданном изъятии земель гослесфонда, загрязнение и сокращение территорий, служащих средой обитания животного мира и т.д.). Поэтому нормы законодательства о рациональном и комплексном использовании земель регулируют эти отношения как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Что касается отношений по использованию и охране недр, вод, лесов, животного мира и иных природных объектов, охране окружающей среды, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, то при их регулировании применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, специальные федеральные законы. К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.
3. В комментируемом пункте ст. 3 формулируется решение сложной проблемы разграничения сферы применения норм земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений. Вопрос о возможности применения норм гражданского законодательства к регулированию земельных отношений возникает потому, что, с тех пор как земля была признана недвижимым имуществом, земельные отношения приобрели характер имущественных отношений, т.е. родственных гражданским имущественным отношениям. Но, несмотря на это, нормы гражданского законодательства могут применяться к регулированию земельных отношений только в том случае, как сказано в комментируемом пункте ст. 3, если эти отношения не урегулированы земельным или специальным федеральным законом.
Так, в связи с развитием оборота земель при купле-продаже земельных участков, их аренде, залоге и других сделках применение норм гражданского законодательства значительно расширяется. Однако при совершении таких сделок необходимо учитывать особенности земельных отношений, требующие соблюдения ряда ограничений, предусмотренные именно в земельном законодательстве и не свойственные гражданскому праву. По земельному законодательству запрещается продажа в частную собственность земельных участков, имеющих важное природоохранное назначение. При продаже земельного участка нельзя без разрешения государственных органов, указанных в земельном законе, изменять целевое назначение земли, определенное до ее продажи. Земельное законодательство устанавливает и другие ограничительные условия, соблюдение которых требуется при привлечении к регулированию земельных отношений норм гражданского законодательства. Если таких ограничений земельный закон не предусматривает, то обычно возможно применение норм гражданского законодательства к родственным земельным отношениям.
Часто в самом земельном законодательстве делается отсылка к гражданскому законодательству. Но для применения норм гражданского законодательства к сфере земельных отношений не всегда требуется обязательное указание об этом в законе. Применение их бывает не только желательно, но и необходимо, если существует пробел в земельном праве, а определенные земельные отношения в силу их имущественного содержания и однородности с гражданскими отношениями могут быть урегулированы именно нормами гражданского права.
Нормы гражданского законодательства неприменимы в случаях, когда земельные отношения, хотя бы и родственные по своему характеру с гражданскими, урегулированы непосредственно и достаточно определенно нормами земельного законодательства. Так, земельный закон устанавливает порядок ведения кадастра объектов недвижимости, в том числе земли. Землеустройство в значительной мере регулируется также земельным правом (за исключением гражданско-правовой части договорных отношений при землеустроительном проектировании) <1>. Земельные отношения возникают и регулируются при установлении порядка платного и бесплатного предоставления земельных участков, указывается, кому они предоставляются и в каких размерах. Эти вопросы решены в Земельном кодексе РФ, и необходимости прибегать к помощи гражданского законодательства здесь нет и быть не может. Безусловно, необходимо обращаться к нормам Гражданского кодекса при регулировании отношений, связанных с возмещением убытков пользователям земли, при определении которых всегда применяются исходные положения Гражданского кодекса о полном возмещении вреда и упущенной выгоды.
--------------------------------
<1> См.: Волков С.Н. Землеустройство в условиях земельной реформы (экономика, экология, право). М.: Былина, 1998.
Таким образом, земельные отношения являются сложными отношениями, поскольку они могут регулироваться нормами как земельного, так и гражданского законодательства. И это вполне оправданно, так как земельное право - это сложная комплексная отрасль права.
Другой комментарий к статье 3 ЗК РФ
Статья 3 ЗК РФ имеет особое значение для правоприменительной практики по земельным спорам, поскольку, во-первых, она определяет предмет земельного законодательства, а, во-вторых, позволяет отграничить земельное законодательство от смежных отраслей российского законодательства - гражданского законодательства, иных отраслей природоресурсного (водного, лесного, законодательства о недрах) и экологического законодательства.
В соответствии с п. 1 ст. 3 ЗК РФ земельное законодательство регулирует земельные отношения, под которыми понимаются отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. При этом в механизме правового регулирования земельных отношений охране земли "как важнейшему компоненту окружающей среды и средству производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве" отдается приоритет перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Как это закреплено в качестве одного из принципов земельного законодательства, владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде (подп. 2 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).
В легальной дефиниции земельных отношений ("отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации") законодатель исходит из закрепленного в ст. 1 (подп. 1 п. 1) ЗК РФ принципа земельного законодательства, в соответствии с которым земельное законодательство должно формироваться с учетом того особого значения, которое земля имеет как основа жизни и деятельности человека. В свою очередь, данный принцип правового регулирования земельных отношений исходит из предписаний ст. 9 Конституции РФ, согласно которому "земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории".
В качестве lex specialis при регулировании земельных отношений выступает земельное законодательство, как оно определено в ст. 2 ЗК РФ.
Специфика объектов земельных отношений, их органическая взаимосвязь с иными компонентами природной среды обусловливают тесную связь земельного законодательства с рядом "смежных отраслей" российского законодательства. Земельные отношения могут регулироваться, помимо актов земельного законодательства, актами иных "смежных" отраслей российского законодательства - лесного, водного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей природной среды и т.д. (например, отношения по использованию и охране земель лесного фонда могут регулироваться земельным, лесным законодательством, законодательством об охране окружающей природной среды, об особо охраняемых территориях и т.д.).
В комментируемой статье перечислены смежные отрасли законодательства, которые могут быть использованы при регулировании земельных отношений наряду с земельным законодательством:
- законодательство о недрах, которое состоит из Закона РФ от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах" <43> и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (ст. 1 Закона РФ "О недрах");
--------------------------------
<43> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
- лесное законодательство, включающее Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 года N 200-ФЗ <44>, другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации (ст. 2 Лесного кодекса РФ);
--------------------------------
<44> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.
- водное законодательство - Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 года N 74-ФЗ <45>, другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации (ст. 2 Водного кодекса РФ);
--------------------------------
<45> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.
- законодательство о животном мире - Федеральный закон от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире" <46>, принимаемые в соответствии с ним законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации об охране и использовании животного мира (ст. 3 Федерального закона "О животном мире");
--------------------------------
<46> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.
- законодательство об охране окружающей среды - Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <47>, другие федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ст. 2 Федерального закона "Об охране окружающей среды");
--------------------------------
<47> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
- законодательство об охране атмосферного воздуха - Федеральный закон от 4 мая 1999 года N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" <48> и принимаемые в соответствии с ним другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ст. 2 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха");
--------------------------------
<48> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222.
- законодательство об особо охраняемых природных территориях и объектах - Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <49>, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ст. 1 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях");
--------------------------------
<49> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.
- законодательство об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации - Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" <50> и принимаемые в соответствии с ним другие федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов Российской Федерации законы субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (ст. 2 Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации").
--------------------------------
<50> СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519.
- другие "специальные" (по терминологии ЗК РФ) федеральные законы (например, Федеральный закон от 7 мая 2001 года N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" <51>).
--------------------------------
<51> СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 1972.
В российском законодательстве нередко встречаются случаи комплексного правового регулирования определенных видов земельных отношений - нормами земельного законодательства и упомянутых смежных отраслей. Так, например, в ст. 5 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" закреплено: "Земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и настоящим Федеральным законом".
Комментируемая статья содержит принцип определения применимого права в тех случаях, когда возможно комплексное регулирование земельных отношений различными отраслями российского законодательства.
В соответствии со ст. 3 ЗК РФ нормы вышеперечисленных отраслей законодательства применяются к земельным отношениям, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством. Иными словами, только в том случае, если по конкретному вопросу в земельном законодательстве отсутствуют соответствующие нормы, могут быть применены нормы смежных отраслей законодательства.
Базовые положения, определяющие правовые рамки использования земли, содержатся в гражданском законодательстве:
- земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (п. 3 ст. 129 ГК РФ);
- владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (п. 3 ст. 209 ГК РФ) и т.д.
Особое внимание в ст. 3 уделено установлению применимого права при регулировании имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними. В этом случае по общему правилу применяется гражданское законодательство, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, иными специальными федеральными законами. К числу таких "специальных" (по терминологии ЗК РФ) законов может быть отнесен, например, Федеральный закон от 1 декабря 2007 года N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <52> (ст. 16 "Особенности предоставления земельных участков для строительства олимпийских объектов", ст. 17 "Право государственной и муниципальной собственности на земельные участки, предназначенные для размещения олимпийских объектов" и т.д.).
--------------------------------
<52> СЗ РФ. 2007. N 4. Ст. 6071.