1. Земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу, федеральным законам.
2. Правительство Российской Федерации принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных настоящим Кодексом, федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, регулирующими земельные отношения.
3. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.
4. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.
Комментарий к статье 2 Земельного Кодекса РФ
1. Земельное законодательство как самостоятельная отрасль российского законодательства имеет определенную систему. Основой ее является Конституция Российской Федерации, которая в ст. 72 установила совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ в области регулирования земельных отношений. Таким образом, земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать Земельному кодексу РФ.
Поскольку вопросы владения, пользования и распоряжения земельными и другими природными ресурсами, как предусмотрено ст. 72 Конституции, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, субъекты Федерации могут, не ожидая издания федерального закона, издавать свои собственные земельные законы. Поэтому субъекты РФ часто, восполняя пробелы федерального законодательства, действуют в порядке так называемого опережающего правотворчества, т.е. принимают законодательные и иные нормативные правовые акты по вопросам, по которым федеральный закон еще не разработан или находится в стадии разработки.
Но если в дальнейшем будет издан по этим же вопросам федеральный закон, то закон субъекта Федерации приводится в соответствие с федеральным законом. Иными словами, в случае противоречия между федеральным законом и иным нормативным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ст. 76 Конституции).
К вопросам, решаемым при совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, ст. 72 Конституции РФ относит: регулирование отношений владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; режим особо охраняемых природных территорий; охрану памятников истории и культуры. В совместном ведении находятся также вопросы разграничения государственной собственности, в том числе на природные ресурсы.
Решение других вопросов в области рационального использования и охраны природных ресурсов Конституция РФ передает на усмотрение субъектов Российской Федерации. Поэтому в ст. 73 Конституции записано: "Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти".
Следующим важным актом в системе нормативных правовых актов Российской Федерации в области регулирования земельных отношений, отношений природопользования и охраны окружающей среды являются указы Президента Российской Федерации. Особенность их обусловлена высоким положением Президента как главы государства, что провозглашено в ст. 80 Конституции РФ. На основании Конституции Президент принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. В соответствии с высоким статусом в государственном устройстве страны Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти по важнейшим вопросам политики, экономики и экологического и продовольственного благополучия населения страны.
Президент РФ по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Нормативные правовые акты Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (т.е. они являются подзаконными актами).
По конкретным, текущим и перспективным проблемам земельного и экологического права Президентом были приняты Указы: от 1 апреля 1996 г. "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию"; от 4 февраля 1994 г. "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" и др.
Президент издал также ряд указов, имеющих важное значение для успешного проведения земельной реформы. В их числе можно выделить Указы от 7 марта 1996 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю"; от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" и др.
Выполнив свою организующую роль в деле проведения в стране земельной реформы, они утратили силу в соответствии с Указом Президента РФ от 25 февраля 2003 г. N 250 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 851.
2. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <1> Правительство РФ издает акты, имеющие нормативный характер, - в форме постановлений; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, - в форме распоряжений Правительства РФ.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
Постановления, в отличие от распоряжений, носят общий характер, являясь нормативными актами. Распоряжения обычно принимаются по частным, конкретным вопросам и потому являются правовыми актами индивидуального значения, т.е. не имеющими нормативного характера.
Правительство решает практически все те вопросы, которые необходимы для успешного исполнения федеральных законов и указов Президента РФ об организации рационального использования и охраны земель и других природных ресурсов, осуществлении мер по обеспечению законности, соблюдению прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению всеми, кому они адресованы.
В форме положений или правил издаются сложные по содержанию и структуре нормативные акты. Например, Постановлениями Правительства РФ: от 2 октября 2002 г. N 830 <1> утверждено Положение о порядке консервации земель с изъятием их из оборота; от 28 ноября 2002 г. N 846 - Положение об осуществлении государственного мониторинга земель; от 11 августа 2003 г. N 486 - Правила определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети. Когда для решения тех или иных вопросов не требуется издания положения или правил, принимаются обычные постановления Правительства, например от 23 февраля 1994 г. N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 8. Ст. 505.
<2> САПП РФ. 1994. N 10. Ст. 779.
3. Подзаконные правовые акты субъектов РФ издаются на основании и во исполнение законов РФ, указов Президента РФ, нормативных правовых актов Правительства, других исполнительных органов РФ, а также законов субъектов РФ.
Согласно Земельному кодексу РФ решение многих вопросов регулирования земельных отношений на местах отнесено к ведению государственных органов субъектов РФ. К полномочиям субъектов РФ относятся изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъекта РФ; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.
4. По вопросам местного самоуправления в области использования и охраны земель подзаконные правовые акты могут издавать органы местного самоуправления (местные администрации). В них определяется порядок использования и охраны земель с учетом местных условий (ст. 11 ЗК РФ).
Статья 12 Конституции РФ признает и гарантирует местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий является самостоятельным. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Структура их определяется местным населением самостоятельно. В городах и сельских населенных пунктах их граждане осуществляют самоуправление путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления, формируемые выборными органами. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, в том числе и собственностью на землю.
Другой комментарий к статье 2 ЗК РФ
Комментируемая статья описывает систему источников правового регулирования земельных отношений в Российской Федерации.
Обращает на себя внимание несоответствие названия статьи и ее содержания. В статье, названной "Земельное законодательство", собственно земельному законодательству посвящены только первые два абзаца пункта 1, оставшаяся часть пункта 1, а также пункты 2 - 4 комментируемой статьи к теме статьи непосредственного отношения не имеют. Комментируемую статью исходя из ее содержания следовало бы назвать "Земельное законодательство и иные правовые акты, регулирующие земельные отношения".
В соответствии с п. 1 ст. 1 ЗК РФ земельное законодательство представляет собой совокупность законодательных актов, принимаемых на уровне Российской Федерации и ее субъектов, которыми регулируются земельные отношения, то есть отношения по использованию и охране земель. Таким образом, при определении земельного законодательства использовалось понятие законодательства в узком (собственном) смысле.
Еще с советских времен в юридической науке обозначился двоякий подход к самому понятию "законодательство". Различали законодательство в широком и узком смысле слова. Под законодательством в широком смысле понималась внешняя форма выражения объективного права, совокупность актов, с помощью которых "воля народа" становится общеобязательной. Иными словами, понятием "законодательство" охватывались различные юридические акты, издаваемые уполномоченными государственными органами и устанавливающие нормы права. В их число входили не только законодательные акты, но и многочисленные подзаконные акты.
Под законодательством в узком (собственном) смысле понимались только законы, то есть нормативные правовые акты, имеющие высшую юридическую силу, принимаемые законодательными органами.
Практически на всем протяжении советского периода истории отечественного права законодательство понималось расширительно. В 1990-е гг. практика законотворчества стала постепенно склоняться к пониманию законодательства в узком (собственном) смысле. Отход от расширительного подхода к определению законодательства был обозначен уже в части первой Гражданского кодекса РФ от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ, в котором гражданское законодательство определено как совокупность самого Гражданского кодекса РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих гражданские отношения (п. 2 ст. 3).
Впоследствии тенденция использования понятия "законодательство" как совокупности исключительно законодательных актов нашла свое подтверждение в ряде иных кодексов - Трудовом кодексе РФ (ст. 5), Лесном кодексе РФ (ст. 2), Водном кодексе РФ (ст. 2) и т.д.
Однако официальный подход к определению понятия законодательства отличается крайней непоследовательностью. В некоторых кодексах и иных федеральных законах по-прежнему можно обнаружить примеры возврата к концепции законодательства в широком смысле: под законодательством продолжает пониматься некий неоднородный по своей юридической природе нормативный массив - совокупность нормативных правовых актов, включая сами законы. Например, в ст. 5 Жилищного кодекса РФ от 29 декабря 2004 года N 188-ФЗ определено, что жилищное законодательство состоит из Жилищного кодекса РФ, принятых в соответствии с ним других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
В этой связи включение в комментируемую статью, посвященную земельному законодательству, положений о подзаконных актах Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, а также муниципальных правовых актов, регулирующих земельные отношения, выглядит балансированием между определением земельного законодательства в узком смысле (п. 1 ст. 2 ЗК РФ) и расширительным подходом к пониманию земельного законодательства, обозначенным в п. п. 2 - 4 ст. 2 ЗК РФ.
В комментируемой статье земельное законодательство определено как совокупность федеральной компоненты и региональных законов, регулирующих земельные отношения.
В свою очередь, федеральная компонента представлена Земельным кодексом РФ и иными федеральными законами, регулирующими земельные отношения. К их числу следует отнести:
- Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <1>;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.
- Федеральный закон от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве" <2>;
--------------------------------
<2> СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582.
- Федеральный закон от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <3>;
--------------------------------
<3> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018.
- Федеральный закон от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" <4>;
--------------------------------
<4> СЗ РФ. 2004. N 52 (часть 1). Ст. 5276.
- Федеральный закон от 10 января 1996 года N 4-ФЗ "О мелиорации земель" <5>;
--------------------------------
<5> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142.
- Федеральный закон от 16 июля 1998 года N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" <6>;
--------------------------------
<6> СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3399.
- Федеральный закон от 19 июля 2011 года N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <7> и т.д. <8>.
--------------------------------
<7> СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4594.
<8> Мы не ставили перед собой цели подготовить полный список федеральных законов, входящих в состав земельного законодательства РФ. Земельное законодательство, несмотря на наличие кодифицированного акта, остается по-прежнему несистематизированным. Следует иметь в виду, что продолжают действовать некоторые законодательные акты, принятые еще на заре современной российской государственности. Например, Закон РФ от 11 октября 1991 года N 1738-1 "О плате за землю" (Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. N 44. Ст. 1424), в котором содержатся нормы, определяющие нормативную цену земли и порядок ее установления.
Федеральная компонента земельного законодательства выступает в качестве lex specialis при регулировании земельных отношений.
Специфика объектов земельных отношений, их органическая взаимосвязь с иными компонентами природной среды обусловливают тесную связь земельного законодательства с рядом "смежных" отраслей российского законодательства - лесного, водного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды, об особо охраняемых территориях, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, о территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и т.д.
При регулировании земельных отношений нередко возникают случаи комплексного правового регулирования - нормами земельного законодательства и упомянутых "смежных" отраслей. В ст. 3 ЗК РФ установлен принцип определения применимого права в тех случаях, когда возможно комплексное регулирование земельных отношений различными отраслями российского законодательства. В соответствии с этим принципом нормы упомянутых "смежных" отраслей законодательства применяются к земельным отношениям только тогда, когда эти отношения не урегулированы земельным законодательством, когда по конкретному вопросу в земельном законодательстве отсутствуют соответствующие нормы.
Нормы земельного права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать Земельному кодексу РФ. Эта норма, закрепленная в п. 1 ст. 2 ЗК РФ, гарантирует единство правового регулирования земельных отношений в Российской Федерации. Формально все федеральные законы (как кодексы, так и некодифицированные акты) в Российской Федерации имеют одинаковую юридическую силу. Поэтому без включения нормы, обращенной к федеральным законам, регулирующим земельные отношения, с требованием соответствовать ЗК РФ невозможно выстроить целостную систему земельного законодательства, формирующуюся вокруг своей оси - Земельного кодекса РФ.
Двухуровневая система земельного законодательства, предусматривающая включение в него как федеральную компоненту (ЗК РФ и другие федеральные законы), так и региональное земельное законодательство, обусловлена установленным Конституцией РФ распределением полномочий по регулированию земельных отношений между Российской Федерацией и субъектами РФ.
К ведению Российской Федерации в этой области относятся в соответствии со ст. 71 Конституции РФ: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, включая право на благоприятную окружающую среду; федеральная государственная собственность на земли, другие природные ресурсы и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического, социального и экологического развития Российской Федерации; гражданское законодательство в части правовой защиты имущественных отношений, возникающих при использовании и охране земельных объектов, и т.д.
Согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности (в том числе на земли и другие природные ресурсы); природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории. В этой же статье Конституции РФ закреплено, что земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды также относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). При этом принятые в соответствии с упомянутой конституционной нормой законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).
В этой связи следует упомянуть также о дополнительном требовании, установленном Земельным кодексом РФ применительно к законам субъектов Российской Федерации, регулирующим земельные отношения. Все они должны соответствовать Земельному кодексу РФ (п. 1 ст. 2 ЗК РФ).
Земельное законодательство субъектов РФ формируется в соответствии с Конституцией РФ, Земельным кодексом РФ и с учетом полномочий субъектов Российской Федерации в области земельных отношений, закрепленных в ст. 10 ЗК РФ.
В отдельных статьях ЗК РФ непосредственно определяются те виды земельных отношений, которые регулируются законами субъектов Российской Федерации:
- установление особого правового режима использования земель в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей (п. 3 ст. 7);
- осуществление охраны земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными, сезонными пастбищами (п. 7 ст. 13);
- установление публичного сервитута (п. 2 ст. 23);
- порядок бесплатного предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических лиц (п. 2 ст. 28);
- установление предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, ведения садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства (п. 1 ст. 33);
- порядок изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, для государственных или муниципальных нужд (п. 1 ст. 49);
- порядок проведения землеустройства (п. 7 ст. 69);
- условия предоставления гражданам земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для сенокошения и выпаса скота (п. 4 ст. 81);
- утверждение и изменение границ и правового режима пригородных зон (за исключением пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) (п. 3 ст. 86);
- разрешение ограниченной хозяйственной деятельности на землях природоохранного назначения при соблюдении установленного режима охраны таких (п. 2 ст. 97);
- установление зоны охраны объектов культурного наследия в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды (п. 4 ст. 99) и т.д.
По аналогии со структурой федерального земельного законодательства региональное земельное законодательство состоит из "базового" закона субъекта Российской Федерации, регулирующего земельные отношения, и принимаемых в соответствии с ним иных актов регионального земельного законодательства.
Так, в ст. 1 Закона Краснодарского края от 5 ноября 2002 года N 532-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" <9> закреплено: "Земельное законодательство Краснодарского края состоит из настоящего Закона и иных законов Краснодарского края, принимаемых в соответствии с федеральным законодательством. Настоящий Закон является основой для других законов и иных нормативных правовых актов Краснодарского края, содержащих нормы земельного права".
--------------------------------
<9> Кубанские новости. 14.11.2002. N 240.
Системообразующий законодательный акт, вокруг которого формируется региональное земельное законодательство, может называться по-разному: Земельный кодекс Республики Татарстан от 10 июля 1998 года N 1736 <10>, Закон Республики Бурятия от 30 декабря 2003 года N 601-III "О земле" <11>, Закон Московской области от 7 июня 1996 года N 23/96-ОЗ "О регулировании земельных отношений в Московской области" <12>, Закон Карачаево-Черкесской Республики от 9 декабря 2003 года N 61-РЗ "Особенности регулирования земельных отношений в Карачаево-Черкесской Республике" <13>, Закон Мурманской области от 31 декабря 2003 года N 462-01-ЗМО "Об основах регулирования земельных отношений в Мурманской области" <14>, Закон Республики Карелия от 10 июня 2013 года N 1712-ЗРК "О некоторых вопросах регулирования земельных отношений в Республике Карелия" <15> и т.д.
--------------------------------
<10> Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2005. N 1 (I часть). Ст. 4.
<11> Собрание законодательства Республики Бурятия. 2003. N 12.
<12> Ежедневные Новости. Подмосковье. 15.07.2006. N 127.
<13> День Республики. 18.12.2003. N 178-179(16383).
<14> Ведомости Мурманской областной Думы. 19.04.2006. N 62. Стр. 154 - 175.
<15> Собрание законодательства Республики Карелия. 2013. июнь. N 6. Ст. 929.
Иные акты земельного законодательства субъекта Российской Федерации могут приниматься по самому широкому кругу вопросов земельных отношений, в том числе и по тем вопросам, которые в соответствии с Земельным кодексом РФ отнесены к полномочиям субъекта Российской Федерации в сфере земельных отношений: Закон г. Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 "О землепользовании в городе Москве" <16>, Закон Санкт-Петербурга от 26 мая 2008 года N 278-47 "О разграничении полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере регулирования земельных отношений на территории Санкт-Петербурга" <17>, Закон Республики Алтай от 19 февраля 2013 года N 9-РЗ "О регулировании правоотношений, связанных с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд" <18>, Закон Республики Северная Осетия - Алания от 22.12.2005 N 71-РЗ "О регулировании земельных отношений, связанных с деятельностью садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений в Республике Северная Осетия - Алания" <19>, Закон Республики Дагестан от 29 ноября 2007 года N 58 "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан" <20>, Закон Воронежской области от 27 декабря 2012 года N 197-ОЗ "О регулировании отдельных отношений в сфере мелиорации земель на территории Воронежской области" <21> и т.д.
--------------------------------
<16> Ведомости Московской городской Думы. 13.03.2008. N 2. Ст. 290.
<17> Санкт-Петербургские ведомости. 29.05.2008. N 97.
<18> Сборник законодательства Республики Алтай. 2013. Февраль. N 97(103). Ч. 1. С. 80.
<19> Северная Осетия. 01.02.2006. N 17(24568).
<20> Собрание законодательства Республики Дагестан. 30.11.2007. N 18. Ст. 846.
<21> Собрание законодательства Воронежской области. N 36. Ст. 1273.
От федерального и регионального земельного законодательства производны соответствующие блоки подзаконных актов, регулирующих земельные отношения.
Федеральный блок подзаконных актов, регулирующих земельные отношения, представлен нормативными указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и приказами федеральных органов исполнительной власти, регулирующих земельные отношения в соответствии с предоставленными им полномочиями.
Подзаконные нормативные акты, регулирующие земельные акты, формально не входят в состав земельного законодательства, но являются важным элементом нормативно-правового регулирования земельных отношений.
Издаваемые Президентом РФ указы, как это закреплено в п. 1 ст. 2 ЗК РФ, должны соответствовать Земельному кодексу РФ и федеральным законам. Указы Президента РФ в системе источников земельного права немногочисленны (Указ Президента РФ от 9 января 2011 года N 26 "Об утверждении перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками" <22>).
--------------------------------
<22> СЗ РФ. 2011. N 2. Ст. 268.
Правительство РФ регулирует земельные отношения через принятие постановлений в соответствии с полномочиями, закрепленными ЗК РФ, федеральными законами, а также указами Президента РФ.
Так, например, в соответствии с ЗК РФ, Правительство РФ через принятие соответствующих нормативных правовых актов устанавливает:
- п. 6 ст. 13 ЗК РФ: порядок консервации земель с изъятием их из оборота в целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий (Постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 года N 830 "Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота" <23>).
--------------------------------
<23> СЗ РФ. 2002. N 47. Ст. 4676.
- п. 2 ст. 14 ЗК РФ: порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению (Постановление Правительства РФ от 27.02.2004 N 112 "Об использовании земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведении на них мелиоративных и культуртехнических работ, установлении охранных зон и сохранении находящихся на этих землях объектов" <24>);
--------------------------------
<24> СЗ РФ. 2004. N 10. Ст. 866.
- п. 4 ст. 22 ЗК РФ: общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (Постановление Правительства РФ от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" <25>);
--------------------------------
<25> СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3821.
- п. 3 ст. 54 ЗК РФ: порядок принятия исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления решения об изъятии земельного участка (Постановление Правительства РФ от 18 сентября 2013 года N 821 "Об утверждении Правил принятия исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления решения об изъятии земельного участка, предоставленного государственному или муниципальному учреждению, казенному предприятию (за исключением государственных академий наук, созданных такими академиями наук и (или) подведомственных им учреждений), при его ненадлежащем использовании" <26>);
--------------------------------
<26> СЗ РФ. 2013. N 38. Ст. 4832.
- п. 5 ст. 57 ЗК РФ: порядок возмещения убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков или ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц (Постановление Правительства РФ от 7 мая 2003 года N 262 "Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц" <27>);
--------------------------------
<27> СЗ РФ. 2003. N 19. Ст. 1843.
- п. 4 ст. 70.1 ЗК РФ: порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд (Постановление Правительства РФ от 22 июля 2008 г. N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд" <28>);
--------------------------------
<28> СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3646.
- п. 2 ст. 71 ЗК РФ: порядок осуществления государственного земельного надзора (Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 года N 689 "О государственном земельном надзоре" <29>);
--------------------------------
<29> СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4919.
- п. 3 ст. 89 ЗК РФ: правила определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети (Постановление Правительства РФ от 11 августа 2003 года N 486 "Об утверждении Правил определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети" <30>) и т.д.
--------------------------------
<30> СЗ РФ. 2003. N 33. Ст. 3276.
В пункте 3 комментируемой статьи упомянуты акты, издаваемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий. Они также могут содержать нормы земельного права и становиться источниками регионального земельного права, не входя при этом в состав регионального земельного законодательство. Региональные органы исполнительной власти принимают нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения, во-первых, в рамках тех полномочий, которыми они наделены, а, во-вторых, на основании и во исполнение Земельного кодекса РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, являющихся источниками земельного права. Спектр регулируемых земельных отношений самый разнообразный, но он должен укладываться в рамки полномочий субъекта Российской Федерации, установленных Конституцией РФ и Земельным кодексом РФ. Как правило, в актах регионального земельного законодательства содержится норма, предусматривающая принятие органом исполнительной власти соответствующего регионального подзаконного акта, содержащего норму земельного права. Приведем некоторые примеры таких региональных нормативных правовых актов: Указ Президента Республики Саха (Якутия) от 9 января 2008 года N 801 "О Концепции государственной земельной политики Республики Саха (Якутия) до 2020 года и мерах по ее реализации" <31>, Постановление Правительства Республики Коми от 10 сентября 2007 года N 209 "О Порядке отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального значения, использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального значения" <32>, Постановление Правительства Забайкальского края от 22 августа 2011 года N 305 "Об утверждении Порядка бесплатного предоставления в собственность гражданам земельных участков, находящихся в собственности Забайкальского края, и земельных участков на территории города Читы, государственная собственность на которые не разграничена, для индивидуального жилищного строительства" <33>, Постановление Правительства Рязанской области от 5 сентября 2008 года N 194 "О порядке определения размера арендной платы, порядке, условиях и сроках внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Рязанской области" <34>, Постановление Правительства Ярославской области от 19 июля 2010 года N 535-п "Об утверждении Порядка предоставления земельных участков, находящихся в собственности Ярославской области, для целей, не связанных со строительством" <35> и т.д.
--------------------------------
<31> Якутские ведомости. 16.01.2008. N 2.
<32> Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2007. Декабрь. N 12(1). Ст. 5289.
<33> Азия-Экспресс. 01.09.2011. N 35.
<34> Рязанские ведомости. 09.09.2008. N 169.
<35> Документ-Регион. 27.07.2010. N 56.
Нормотворческие полномочия в области регулирования земельных отношений в рамках своих полномочий могут реализовывать органы местного самоуправления.
Издаваемые ими правовые акты, содержащие нормы земельного права, составляют муниципальное земельное право.
Акты муниципального земельного права могут приниматься представительными органами муниципального образования, главой муниципального образования, местной администрацией (исполнительно-распорядительным органом муниципального образования) в соответствии с уставом муниципального образования.
Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления осуществляется в рамках полномочий, закрепленных за ними в Конституции РФ (ст. ст. 13 - 133), Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также в Земельном кодексе РФ.
Муниципальные акты, регулирующие земельные отношения, принимаются на основании и во исполнение Земельного кодекса РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих земельные отношения.
Муниципальные акты, являющиеся источниками земельного права, можно сгруппировать по видам полномочий, которые закреплены за органами местного самоуправления в соответствии со ст. 11 ЗК РФ.
Источники муниципального земельного права устанавливают:
- порядок резервирования земель, изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд (Постановление главы города Коврова (Владимирской области) от 11 мая 2007 года N 701 "Об утверждении Положения об изъятии, резервировании земельных участков для муниципальных нужд" <36>, Постановление администрации г. Улан-Удэ от 2 августа 2012 года N 330 "Об утверждении Порядка взаимодействия структурных подразделений администрации г. Улан-Удэ при изъятии земельных участков и находящихся на них объектов недвижимого имущества, в том числе путем выкупа, для муниципальных нужд" <37> и т.д.);
--------------------------------
<36> Ковровские вести. 15.05.2007. N 20.
<37> Правда Бурятии - Неделя. 09.08.2012. N 31.
- правила землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований (решение Совета народных депутатов муниципального образования "Город Майкоп" от 28 октября 2011 года N 377-рс "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Майкоп" <38>, решение городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 22 апреля 2008 года N 562 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования город Новороссийск" <39> и т.д.);
--------------------------------
<38> Майкопские новости. 04.11.2011. N 278 - 279.
<39> Новороссийские вести. 23.05.2008. N 45.
- разработка и реализация местных программ использования и охраны земель (Постановление администрации г. Пятигорска от 30 декабря 2013 года N 4986 "Об утверждении муниципальной целевой программы "Охрана земель муниципального образования города-курорта Пятигорска Ставропольского края на 2014 - 2016 годы" <40> и т.д.).
--------------------------------
<40> Пятигорская правда. 14.01.2014. N 3.
На практике муниципальные органы власти принимают муниципальные акты, содержащие нормы земельного права, и по другим вопросам, например:
- определение порядка отнесения муниципальных земель к землям особо охраняемых территорий местного значения (например, Постановление администрации Угличского муниципального района от 18 июня 2012 года N 671 "Об утверждении Порядка отнесения земель Угличского муниципального района к землям особо охраняемых территорий местного значения" <41>);
--------------------------------
<41> Бюллетень органов местного самоуправления Угличского муниципального района. 27.07.2012.
- положение о муниципальном земельном контроле (Постановление администрации муниципального образования Лужский муниципальный район Ленинградской области от 16 декабря 2010 г. N 1386 "Об утверждении Положения о муниципальном земельном контроле за использованием и охраной земель на территории муниципального образования Лужский муниципальный район Ленинградской области" <42>) и т.д.
--------------------------------
<42> Лужская правда. 25.12.2010. N 101.