(Утратила силу с 1 марта 2015 года - Федеральный закон от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ)
Комментарий к статье 28 Земельного Кодекса РФ
1. Настоящей статьей определены те правовые титулы, на основании которых лица могут приобрести и использовать земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
До принятия данного ЗК РФ земельные участки из земель, находящихся в государственной собственности, приобретались гражданами и организациями на основании законодательства о земельной реформе, Земельного кодекса РСФСР 1991 г.
Полномочиями по предоставлению земельных участков из государственной или муниципальной собственности обладают органы государственной власти или местного самоуправления согласно ст. 29 ЗК РФ в пределах предоставленной им компетенцией в соответствии со ст. ст. 9 - 11 ЗК РФ и иными нормативными актами.
Предоставление земельного участка рассматривается земельным законодательством как особый юридический факт, который выражается в действии органа государственной власти или органа местного самоуправления по принятию индивидуального акта, в котором выражается воля уполномоченного органа передать земельный участок конкретному лицу в пользование, владение или собственность. При этом предоставление рассматривается как действие по передаче земельного участка лицу, ранее не приобретавшему права на него. Так, переоформление на право собственности, или право аренды права постоянного (бессрочного) пользования, или право пожизненного наследуемого владения не должно сопровождаться предоставлением земельного участка.
Предоставление земельных участков осуществляется на основании акта органа государственной власти или органа местного самоуправления. При этом право постоянного бессрочного пользования, а также право безвозмездного срочного пользования возникают на основании данного акта как правоустанавливающего документа. Право собственности может возникнуть на основании акта органа государственной власти или органа местного самоуправления, если земельный участок предоставляется в собственность бесплатно, либо на основании акта уполномоченного органа и договора купли-продажи земельного участка. Право аренды земельного участка возникает на основании акта уполномоченного органа и договора аренды. Согласно действующему законодательству одним из распространенных и требуемых законом способов заключения договоров на приобретение земельных участков из публичной собственности являются торги (см. ст. ст. 30, 38 и др. ЗК РФ и комментарий к ним).
Статьей 3 Федерального закона о введении в действие ЗК РФ определяются особенности переоформления прав на земельные участки, находящиеся в государственной собственности, в порядке реализации ст. ст. 20 - 24 ЗК РФ, а также в особом порядке решаются иные проблемы распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности.
2 - 3. Платность предоставления земельных участков проистекает из общего принципа платности землепользования, определенного настоящим Кодексом. Согласно подп. 7 п. 1 ст. 1 ЗК РФ любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Возможность бесплатного предоставления земельного участка должна быть специально закреплена законом (см., например, ст. ст. 30, 34 ЗК РФ).
4. Пунктом 4 настоящей статьи установлен исчерпывающий перечень оснований возможного отказа в предоставлении земельного участка гражданам или юридическим лицам. При этом в отличие от прежней редакции данного пункта его положения распространяются не только на случаи предоставления земельных участков для строительства, но и на любые цели использования земли. Обратим внимание на то, что Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (Постановление от 13 марта 2007 г. N 15355/06 по делу N А62-1807/2006) пояснил, что в силу ч. 4 ст. 28 ЗК РФ не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте, если федеральным законодательством разрешено такое предоставление. В соответствии с ч. 1 ст. 36 ЗК РФ граждане и юридические лица, имеющие в собственности здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, имеют исключительное право на приватизацию таких земельных участков.
5. Установление платы за землю и порядок ее определения, в том числе и для иностранцев, основаны на нормах ст. 65 ЗК РФ.
Другой комментарий к статье 28 ЗК РФ
Комментируемая статья предваряет описание порядка предоставления земельных участков (ст. ст. 30, 30.1, 30.2, 31, 32, 34 ЗК РФ), которая в главе V ЗК РФ следует за статьями вводного, если можно так сказать, характера (ст. ст. 25 - 27, 29, 33 ЗК РФ). Статья 28 ЗК РФ со следующей за ней ст. 29 ЗК РФ объединена, по сути, общим объектом - земельными участками, право собственности на которые не разграничено.
Применяя нормы ст. 28 ЗК РФ, необходимо учитывать то обстоятельство, что возможность распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, не поставлена в зависимость от наличия государственной регистрации права <249>.
--------------------------------
<249> Постановление Тринадцатого ААС от 26.11.2013 по делу N А56-8989/2013 // СПС "КП".
Пункт 1 ст. 28 ЗК РФ перечисляет виды прав на предоставляемые земельные участки. Принцип платности закреплен в п. 2 и в п. 5 вместе с оговоркой об исключениях, которая (второе предложение первого абзаца) имеет отсылочный характер. Одно из таких исключений приведено в абз. 2 этого же пункта. Пункт 4 также является нормой-принципом и также сопровождается оговоркой.
Правило второго предложения первого абзаца п. 2 комментируемой статьи предусматривает предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц бесплатно в случаях, предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Необходимо разграничивать переоформление и предоставление прав на земельный участок. Анализ п. 9.1 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ позволяет говорить о, по сути, типологической близости переоформления прав на земельный участок и регистрации такого права собственности на земельный участок. Рассматривая отношения предоставления прав на него, нет оснований для противопоставления им именно двух групп отношений: переоформления (ч. ч. 1, 2 п. 9.1 ст. 3 N 137-ФЗ) и перерегистрации (ч. 3 п. 9.1): в обоих случаях возникают отношения по переоформлению прав на земельные участки. Более правильно использовать термин "переоформление" (оформление), поскольку как в первом, так и во втором случае допускается не только изменение существующего (если можно выразиться - очевидного) права собственности (постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения), но и оформление ранее предоставленного (неочевидного) права <250>.
--------------------------------
<250> Болтанова Е.С. Основы правового регулирования застройки земель. С. 212 - 214.
Пункт 4 комментируемой статьи предусматривает запрет на предоставление в собственность земельных участков, изъятых из оборота, закрытый перечень которых приводится в п. 4 ст. 27 ЗК РФ. Также в этом пункте предусматривается отказ на предоставление в собственность земельных участков в случае установленного законом запрета на приватизацию земельных участков. В соответствии с п. 12 ст. 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. Запрет на отчуждение земельных участков в составе земель общего пользования также установлен в п. 8 ст. 28 Закона N 178-ФЗ.
Предусмотренный в пункте 4 комментируемой статьи отказ на предоставление в собственность земельных участков в составе земель, которые резервируются для государственных или муниципальных нужд, отсылает нас к статье 70.1 ЗК РФ, в п. 1 которой к таким случаям относятся: размещение объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, создание особо охраняемых природных территорий, строительство водохранилищ и иных искусственных водных объектов, объектов инфраструктуры особой экономической зоны, предусмотренных планом обустройства и соответствующего материально-технического оснащения особой экономической зоны и прилегающей к ней территории.
Правило п. 5 ст. 28 ЗК РФ формулирует принцип возмездного приобретения в собственность иностранными физическими и юридическими лицами земельных участков, находящихся а государственной или муниципальной собственности. Соответственно, в силу принципов свободы договора и диспозитивности в осуществлении субъективных гражданских прав земельные участки, находящиеся в собственности частных лиц, могут отчуждаться ими свободно, в том числе на безвозмездной основе, если федеральным законом не предусмотрено иное. Однако, если земельные участки находятся на приграничных или иных установленных особо территориях Российской Федерации, иностранные физические и юридические лица - собственники расположенных на них зданий, строений, сооружений, имеют лишь преимущественное право аренды таких земельных участков <251>. Иностранцам запрещается приобретать земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения, в границах морских портов, расположенные в закрытых административно-территориальных образованиях и особых экономических зонах <252>.
--------------------------------
<251> Бобряшова М.А. Права на земельные участки иностранных физических и юридических лиц в России: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2012. С. 24.
<252> Селифонова С.Ю. Правовое регулирование земельных отношений с участием иностранных лиц: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2012. С. 10.