(Утратила силу с 1 марта 2015 года - Федеральный закон от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ)
Комментарий к статье 20 Земельного Кодекса РФ
1. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком относится к числу вещных прав и предусмотрено в ст. ст. 216, 268 - 270 ГК РФ.
Содержание указанного права определено в ст. 269 ГК РФ. Лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование (землепользователь), осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование. Указанное лицо вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Здания, сооружения, иное недвижимое имущество, созданные этим лицом для себя, являются его собственностью.
Кодекс в п. 1 ст. 20 ограничил круг субъектов, которым земельные участки могут быть предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования. Перечень таких субъектов следует считать исчерпывающим.
Порядок переоформления права постоянного (бессрочного) пользования всеми прочими юридическими лицами регулируется Вводным законом и ст. 36 ЗК РФ (см. комментарий к ним).
В соответствии со ст. 268 ГК РФ право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется государственному или муниципальному учреждению, казенному предприятию, органу государственной власти, органу местного самоуправления на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование.
Право постоянного пользования земельным участком может быть также приобретено собственником здания, сооружения и иного недвижимого имущества в случаях, когда собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользования предоставленным таким лицом под эту недвижимость земельным участком (см. п. 2 ст. 268, п. 1 ст. 271 ГК РФ).
В случае реорганизации юридического лица, указанного в п. 1 ст. 20 Кодекса, принадлежащее ему право постоянного пользования земельным участком переходит в порядке правопреемства.
2. Пункт 2 ст. 20 Кодекса в императивной норме ввел прямой запрет на предоставление земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование гражданам.
В связи с этим целесообразно иметь в виду, что в п. 2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" указано на то, что ненормативные акты полномочных органов о предоставлении земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицам, не указанным в п. 1 ст. 20 Кодекса, и гражданам, являющимся индивидуальными предпринимателями, изданные после введения в действие Кодекса, должны признаваться недействительными в силу ст. 13 ГК РФ либо не подлежащими применению в соответствии со ст. 12 ГК РФ.
3. Ограничение субъектного состава права постоянного (бессрочного) пользования потребовало решение вопроса, как следует поступить лицам, ранее пользовавшимся земельными участками на основании права постоянного бессрочного пользования, но теперь не попавшим в список пользователей. Для этого п. 3 комментируемой статьи установлено, что данное право, возникшее у граждан или юридических лиц до вступления в силу ЗК РФ, сохраняется. В то же время нормами Федерального закона о введении в действие ЗК РФ введен механизм переоформления права постоянного (бессрочного) пользования (см. комментарий к нему), используя который пользователи могут изменить свое право на право собственности или право аренды. Для юридических лиц при этом предусмотрен выкуп земельных участков или заключение договора аренды. Граждане - пользователи земельных участков в самом общем случае вправе переоформить участки бесплатно в собственность или заключить договор аренды (последнее, видимо, целесообразно в случае, если земельный участок относится к землям, ограниченным в обороте, согласно ст. 27 ЗК РФ). Для пользователя это означает, что он после вступления в силу ЗК РФ может в любой момент обратиться в органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и на основании документов, подтверждающих право постоянного (бессрочного) пользования, зарегистрировать право собственности на тот же участок.
4. Важным изменением правового содержания права постоянного (бессрочного) пользования является запрет осуществлять распоряжение земельным участком. Заметим, что до настоящего момента пользователи могли предоставить земельный участок во временное пользование или в аренду. То же положение было закреплено ст. 270 ГК РФ: лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе с согласия собственника участка передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование. Обращая внимание на это положение ГК РФ, следует заметить, что в соответствии со ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Поэтому с принятием ЗК РФ действует положение комментируемой статьи, а значит, пользователям теперь запрещено предоставлять земельные участки иным лицам.
Кроме того, целесообразно иметь в виду, что п. 6 ст. 3 Вводного закона в императивной норме запрещает внесение права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками в уставные (складочные) капиталы коммерческих организаций. Коммерческие и некоммерческие организации могут переоформить свое право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на иное право, в том числе право аренды земельных участков, в установленном федеральными законами порядке.
5. Пункт 5 утратил силу с 1 сентября 2006 г. - Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ.
Другой комментарий к статье 20 ЗК РФ
Объем прав лица-участника земельных правоотношений определяется видом вещного или обязательственного права на земельный участок. Под вещным правом понимается "право, обеспечивающее удовлетворение интересов управомоченного лица путем непосредственного воздействия на вещь, которая находится в сфере его хозяйственного господства" <194>. Вещное право представляет некоторую непосредственную юридическую связь лица с вещью - jus in rem: вещь принадлежит данному лицу, и все другие члены данного общества обязаны признавать эту связь принадлежности и не нарушать ее своими действиями. Вследствие этого всякое вещное право имеет характер абсолютного права в том смысле, что оно адресовано ко всем и будет в случае нарушения защищаться против всех. Противоположность вещному праву как праву абсолютному представляет обязательственное право как право относительное. Обязательственное требование адресуется только к одному лицу - должнику." <195>. Среди вещных прав выделяются право собственности и вещные права ограниченного содержания (или вещные права на чужую вещь): право пользования чужой вещью (личные и вещные сервитуты - подробнее см. комментарий к ст. 23 ЗК РФ) и вещные права на распоряжение чужой вещью (залог).
--------------------------------
<194> Гражданское право: Учебник: В 3 т. 6-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. А.П. Сергеев и Ю.К. Толстой. М., 2003. Т. 1. С. 392.
<195> Покровский И.А. История римского права. М., 2004. С. 334 - 337.
Основания и порядок приобретения участником земельных отношений прав на земельный участок определен в главе V ЗК РФ. Помимо права собственности как основного вещного права на землю, существуют ограниченные вещные права (например, право бессрочного пользования, право пожизненного наследуемого владения) и обязательственные права (например, аренда).
Институт постоянного (бессрочного) пользования не является новацией принятого в 2001 году ЗК РФ. В советский период ввиду произошедшей национализации земель <196> земельные участки предоставлялись на праве пользования <197>. В Земельном кодексе РСФСР от 1 июля 1970 года предусматривалось временное и постоянное пользование земельным участком, при этом термин "постоянное пользование" употреблялся как синоним "бессрочного пользования", встречалось написание "бессрочное (постоянное) пользование". В действующем ЗК РФ используется написание "постоянное (бессрочное) пользование", что, по-видимому, является сохраняющейся с советских времен традицией и не имеет прочной теоретической основы, поэтому в рамках настоящей главы постоянное (бессрочное) пользование именуется "бессрочное пользование".
--------------------------------
<196> Декрет РСФСР "О земле" от 26 октября 1917 года // СУ РСФСР. 1917. N 1. Ст. 3.
<197> См.: ст. 11 Земельного кодекса РСФСР от 1 июля 1970 года // Ведомости ВС РСФСР. 1970. N 28. Ст. 581.
Согласно п. 1 комментируемой статьи в настоящее время в бессрочное пользование земельные участки могут быть предоставлены государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям <198> (унитарным предприятиям, основанным на праве оперативного управления), центрам исторического наследия Президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.
--------------------------------
<198> До вступления в силу Федерального закона от 29.12.2006 N 261-ФЗ "О внесении изменений в статьи 20 и 36 Земельного кодекса Российской Федерации" данным правом могли облагать только федеральные казенные предприятия.
Статья 120 ГК РФ устанавливает, что учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. При этом учреждение может быть частным (если создано гражданином или юридическим лицом) либо государственным или муниципальным (если создано соответственно Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием). В бессрочное пользование земельный участок после введения в действие ЗК РФ не может быть передан частному учреждению. Необходимо отметить также, что вследствие реформы бюджетных учреждений, государственные и муниципальные учреждения получили статус автономных, бюджетных или казенных учреждений. Не следует путать казенные учреждения и казенные предприятия. Коренное отличие казенного учреждения от казенного предприятия состоит в цели деятельности. Учреждение - это прежде всего некоммерческая организация, в то время как предприятия учреждаются для получения прибыли. Согласно ст. 115 ГК РФ под казенным предприятием следует понимать унитарное предприятие на праве оперативного управления, созданное на базе государственного или муниципального имущества в случаях и в порядке, которые предусмотрены Федеральным законом от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" <199>. Согласно п. 4 ст. 8 указанного Федерального закона казенное предприятие может быть создано в случаях:
--------------------------------
<199> СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.
- если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта РФ или муниципального образования;
- необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности РФ, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов РФ;
- необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;
- необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность РФ;
- необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;
- необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;
- необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.
16 мая 2008 года вступил в силу Федеральный закон от 13 мая 2008 года N 68-ФЗ "О центрах исторического наследия Президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий" <200>, нормами которого установлены особенности создания и правового положения центров исторического наследия Президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий, создаваемые Администрацией Президента РФ по согласованию с Президентом РФ, прекратившим исполнение своих полномочий (или его наследниками), в виде фондов (т.е. некоммерческих организаций). Согласно ст. 3 указанного Закона, целями деятельности центров исторического наследия являются изучение и публичное представление исторического наследия Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий. Кроме того центры ведут научно-исследовательскую, просветительскую, издательскую деятельность. В настоящее время создан и функционирует Президентский центр Б.Н. Ельцина <201>.
--------------------------------
<200> СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2253.
<201> //www.yeltsincenter.ru/o-prezidentskom-tsentre (дата обращения: 01.03.2014).
Основанием для предоставления права бессрочного пользования является решение уполномоченного государственного или муниципального органа. В отношении земель, находящихся в федеральной собственности, таким органом является Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.
Как было указано выше, п. 1 комментируемой статьи ограничивает субъектный состав лиц, которые могут обладать правом бессрочного пользования <202>. Кроме того, п. 2 содержит запрет на предоставление гражданам земельных участков в бессрочное пользование. Поскольку до принятия и вступления в силу ЗК РФ гражданам и иным юридическим лицам, не перечисленным в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, могло принадлежать право бессрочного пользования и согласно п. 3 комментируемой статьи в таких случаях право бессрочного пользования сохраняется. Законом о введении в действие ЗК РФ был установлен перечень лиц, которые могут по желанию приобрести в собственность (выкупить) или арендовать земельные участки <203> (например, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан, а также гаражные потребительские кооперативы <204>) и которые должны это сделать (большинство юридических лиц). Необходимо отметить, что для граждан-пользователей земельных участков предусмотрено бесплатное переоформление в собственность или заключение договора аренды без ограничения срока для такого переоформления.
--------------------------------
<202> Субъекты (государственные и муниципальные учреждения, казенные предприятия, органы государственной власти и органы местного самоуправления) права бессрочного пользования не могут быть собственниками земельных участков, и право бессрочного пользования является единственным вещным правом, которое позволяет им на постоянной основе использовать земельные участки.
<203> Религиозные организации, кроме того, до 1 июля 2012 года могли переоформить право бессрочного пользования на право безвозмездного срочного пользования.
<204> См.: п. 2.1 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ.
В случае игнорирования требований о переоформлении права бессрочного пользования автоматически это право не прекращается и земельный участок не подлежит изъятию, на что обращал внимание КС РФ <205>: "положение абзаца первого пункта 2 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", предусматривая возможность изменения титулов прав на землю, не содержит какого-либо основания для изъятия соответствующих земельных участков, а потому не может рассматриваться как допускающее внесудебный порядок лишения имущества. В равной мере оно не может рассматриваться как допускающее национализацию, поскольку не предполагает обращения в государственную собственность имущества, находящегося в собственности юридических лиц, а, напротив, предоставляет возможность приватизации земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности".
--------------------------------
<205> Определение КС РФ от 25 декабря 2003 года N 512-О // СПС "КП".
Для стимулирования юридических лиц и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, к переоформлению принадлежащего им права бессрочного пользования с 1 января 2013 года предусмотрена административная ответственность за нарушение данной обязанности в виде административного штрафа в размере от 20 тысяч до 100 тысяч рублей (ст. 7.34 КоАП) и на практике эта статья уже применялась <206>.
--------------------------------
<206> См., например: Постановление Четвертого ААС от 13.05.2013 по делу N А19-18848/2012 // СПС "КП".
Лицу, которому земельный участок предоставлен в бессрочное пользование, предоставляется возможность владеть и пользоваться земельным участком, включая возведение зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. С установлением (п. 4 комментируемой статьи) запрета на распоряжение <207>, в том числе на сдачу в аренду или передачу в безвозмездное срочное пользование даже при наличии согласия собственника. земельным участком, на что обращал внимание ВАС РФ <208>. Кроме того, в п. 6 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ установлен запрет на внесение права бессрочного пользования земельными участками в уставные (складочные) капиталы коммерческих организаций. В этой связи необходимо отметить п. 80 Постановления Пленума ВС РФ от 29 мая 2012 года N 9 "О судебной практике по делам о наследовании" <209>, в соответствии с которым наследники объектов незавершенного строительства, расположенных на земельном участке, предоставленном наследодателю на праве бессрочного пользования (ст. 269 ГК РФ), приобретают право на использование соответствующей части земельного участка на тех же условиях и в том же объеме, что и наследодатель в соответствии с целевым назначением земельного участка. Таким образом, возможно наследование данного участка, то есть ограниченное распоряжение им.
--------------------------------
<207> За исключением добровольного отказа землепользователя от принадлежащего ему права на основании ст. 53 ЗК РФ.
<208> См.: п. 24 Постановление Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" // Вестник ВАС РФ. 2005. N 5.
<209> Бюллетень ВС РФ. 2012. N 7.
Право бессрочного пользования земельным участком в соответствии со ст. 4 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и п. 1 ст. 131 ГК РФ подлежит государственной регистрации.
Лица, обладающие земельными участками на праве бессрочного пользования, платят земельный налог как если бы являлись собственниками этих земельных участков <210>. Толкование данной нормы содержится в Постановлении Пленума ВАС РФ от 23 июля 2009 года N 54 "О некоторых вопросах, возникших у арбитражных судов при рассмотрении дел, связанных с взиманием земельного налога" <211>. Суд указал, что плательщиком земельного налога является лицо, которое в ЕГРП указано как обладающее правом собственности, правом бессрочного пользования либо правом пожизненного наследуемого владения на соответствующий земельный участок. Поэтому обязанность уплачивать земельный налог возникает у такого лица с момента регистрации им одного из названных прав, то есть внесения записи в реестр, и прекращается со дня внесения в реестр записи о праве иного лица на соответствующий земельный участок. Плательщиками земельного налога являются также лица, хотя и не упомянутые в п. 1 ст. 20 ЗК РФ среди возможных обладателей права бессрочного пользования на земельные участки, однако на основании п. 3 комментируемой статьи сохраняющие указанное право, возникшее до введения в действие ЗК РФ.
--------------------------------
<210> См.: п. 1 ст. 338 НК РФ.
<211> Вестник ВАС РФ. 2009. N 9.
В настоящее время в Государственную Думу Федерального Собрания РФ внесен законопроект <212>, предусматривающий колоссальные изменения в правовое регулирование земельных отношений, в том числе по вопросам прав на земельные участки. В частности, предлагается признать утратившей силу комментируемую статью, поскольку правомочия лица, обладающего правом бессрочного пользования земельным участком, по замыслу законопроекта, должны регулироваться ст. 269 ГК РФ, а порядок предоставления земельных участков на указанном праве - ст. 39.9 ЗК РФ, которой планируют дополнить действующий ЗК РФ.
--------------------------------
<212> Законопроект N 444365-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности" //asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=444365-6, дата обращения: 01.03.2014.