Целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.(Статья в редакции, введенной в действие с 1 января 2015 года Федеральным законом от 21 июля 2014 года N 234-ФЗ.
Комментарий к статье 12 Земельного Кодекса РФ
В данной статье охрана земель рассматривается как общегосударственная задача, поскольку земельные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 Конституции РФ). Кроме хозяйственных целей при использовании земель учитываются их экологическое состояние и необходимость его поддержания для благоприятного проживания людей.
Земля, являясь неотъемлемой составной частью всей экологической системы нашей планеты, неразрывно связана с другими ее частями: водами, лесами, животным и растительным миром, полезными ископаемыми и иными ценностями недр земли. Без земли практически невозможно использование других природных ресурсов, при этом бесхозяйственность по отношению к ней немедленно или в недалеком будущем будет наносить вред всей окружающей природной среде. Происходят не только разрушение отдельных участков земли, их эрозия, засоление, заболачивание, химическое и радиоактивное загрязнение, но и экологическое ухудшение всего природного комплекса.
Охране подлежат все категории земель как сельскохозяйственного, так и несельскохозяйственного использования. Но приоритета в этом плане заслуживают земли сельскохозяйственного назначения и земли особо охраняемых территорий (заповедников, национальных парков, заказников и др.). Режим использования и охраны особо охраняемых земель определен Законом РФ "Об особо охраняемых природных территориях" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.
В целях усиления охраны сельскохозяйственных угодий издан Федеральный закон от 16 июля 1998 г. "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3399 (в ред. Федеральных законов от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ; от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ).
Статья 8 данного Закона предписывает, чтобы производство сельскохозяйственной продукции осуществлялось способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую природную среду, чтобы соблюдались стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий.
Работы по охране земель и почв должны, как правило, проводить ее правообладатели: собственники, землевладельцы, землепользователи, арендаторы - за свой счет. В случаях причинения вреда земле и почвам другими субъектами он возмещается за счет причинителей вреда. В необходимых случаях на помощь пользователям земли приходит государство, выделяя средства из бюджета, ибо не всегда возможно осуществить правоохранные меры только за счет субъектов права на землю, особенно когда требуются крупные затраты средств и труда.
Принимаются целевая федеральная программа и региональные программы охраны земель. Субъекты Российской Федерации и местные администрации принимают специальные экологические программы, в которых предусматривается комплекс мероприятий по охране земель, почв и других природных объектов. В названных программах намечаются конкретные работы по предупреждению порчи земель (меры профилактики), а также по освоению (рекультивации и мелиорации) временно "заброшенных" земель, улучшению используемых сельскохозяйственных угодий, проведению работ по восстановлению плодородия деградированных земель и земель, подлежащих консервации, и др. Такой широкий круг вопросов определяется с учетом местных, региональных условий. Так, Федеральная целевая программа "Развитие города Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)" включает немало природоохранных мероприятий, необходимых для данного города. Предлагается предусмотреть строительство на территории Сочинского национального парка в рамках названной Федеральной программы экологического образовательного и научного центра. Другое предложение - разработать комплексную схему управления отходами по принципу "ноль отходов", т.е. создать в городе комплекс предприятий по переработке мусора. Также необходимо создать реабилитационный центр для диких животных на базе Кавказского государственного биосферного заповедника, обустроить экскурсионный комплекс Хостинской тисо-самшитовой рощи, провести работы по берегоукреплению реки Мзымта и построить противопаводковые инженерные сооружения. Все эти мероприятия планируется финансировать за счет не только бюджета, но и частных инвесторов.
В целях охраны земель используются поступающие в бюджет платежи за землю. Зачисляемые в бюджет, они расходуются на различные мероприятия по охране земель, материальное стимулирование пользователей земель, усиленно осуществляющих эти меры. Государственные средства расходуются также на проведение землеустройства и социальное развитие территории, в чем также заинтересованы все собственники, владельцы, пользователи, арендаторы.
Названные меры направлены прежде всего на охрану и повышение плодородия сельскохозяйственных угодий. Свои задачи и особенности имеет правовая охрана лесных земель.
Планы охраны и освоения лесов и лесохозяйственные регламенты (ст. ст. 85 - 89 ЛК РФ), для каких бы целей ни использовались леса, должны предусматривать санитарно-оздоровительные мероприятия. Это повседневная работа владельцев и пользователей лесов (арендаторов, фермеров, собственников, других лесопользователей) по очистке леса от захламленности, загрязнения, вырубка погибших и поврежденных лесных насаждений и т.п.
Согласно ст. 24 ЛК РФ невыполнение гражданами и юридическими лицами санитарно-оздоровительных мероприятий на участке леса, предоставленном в пользование, служит основанием для досрочного расторжения договора аренды лесного участка или договора купли-продажи лесных насаждений, а также принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) или безвозмездного срочного пользования лесным участком.
Министерством природных ресурсов РФ утверждены Санитарные правила в лесах Российской Федерации (Приказ от 27 декабря 2005 г. N 350), в котором подробно изложены требования санитарной охраны лесов и земель лесного фонда.
Сложная практическая проблема - обеспечение чистоты и благоустройства наших городов и сел.
Загрязнителями городских, поселковых и сельских земель являются как жидкие, так и твердые промышленные отходы, масштабы которых столь стремительно возрастают, что не поддаются точному учету. Твердые отходы, кроме того, требуют отвода значительных площадей для их складирования. Например, только под шламы (отработанные отходы) тепловых электростанций ежегодно занимается свыше двух тысяч гектаров земель. Большая часть твердых отходов вывозится на свалки и очень малая - используется (утилизируется). Постепенно, однако, наша промышленность приобретает опыт утилизации отходов. В частности, содержащийся в них мышьяк может быть использован для изготовления антисептических препаратов. Известна практика утилизации смолистых продуктов, используемых в дорожном строительстве и для других целей.
Существует также задача удаления и обезвреживания бытовых отходов и отбросов. Это необходимо для предотвращения инфекционных (заразных) и других заболеваний. Установлено, что многие возбудители инфекционных заболеваний и инвазий могут длительное время сохраняться в загрязненной почве.
Основная часть бытовых отходов вывозится на свалки и лишь небольшая утилизируется, загрязняя окружающие город территории. Новые свалки выносятся на значительные расстояния от города, иногда за 50 - 100 км. Это увеличивает потребности в мусоровозах, парк которых и без того сильно перегружен. Решается задача строительства заводов по обезвреживанию мусора, его переработке и утилизации.
Санитарная охрана земель предусматривает комплекс организационных, гигиенических, санитарных, санитарно-технических, планировочных, землеустроительных и агротехнических мероприятий. Они должны ограничивать загрязнение почвы до величин, не нарушающих процессов самоочищения. Другая их задача - не допустить накопления опасных веществ в посевах и других выращиваемых растениях, загрязнения воздуха, поверхностных и подземных вод. В ряде отраслей законодательства имеются определенные нормы, предусматривающие санитарную охрану земель: в законодательстве о промышленности - нормы, запрещающие произвольное распоряжение отходами производства; о сельском хозяйстве - нормы агротехники и культуры земледелия, исключающие какие-либо виды загрязнения почв; о капитальном строительстве - нормы строительной, коммунальной гигиены; в экологическом законодательстве - нормы об охране земель от загрязнения, засорения и отравления. В подзаконных нормативных актах (строительных и санитарных правилах, нормативах) более подробно урегулирован порядок охраны окружающей среды в городах и других населенных пунктах. Так, согласно правилам проектирования строительства отводимый участок должен иметь: определенный естественный или легко регулируемый уклон для стока; хорошо фильтрующую незагрязненную почву и низкое стояние грунтовых вод; достаточные разрывы по отношению к ближайшим источникам загрязнения и шума.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления разрабатывают генеральные схемы санитарной очистки населенных пунктов как единую систему мероприятий. Указываются места сооружений по очистке, транспортных баз, сливных, перегрузочных и моечных станций, обезвреживания сточных вод и отбросов, выпуска очищенных и неочищенных сточных вод, в том числе промышленных, в водоемы. Использовать отходы и отбросы в сельском хозяйстве можно лишь при строгом соблюдении действующих санитарных правил.
Радиоактивные отходы собирают и вывозят в соответствии со специальными правилами. Отбросы обезвреживаются различными способами: утилизация на мусороперерабатывающих заводах и механизированных установках; сжигание; вывоз на свалки; компостирование во рвах (при закладке крупных компостов - с применением аэрации); сдача утилизационным заводам для ликвидации трупов животных; биотермические ямы; поля ассенизации.
На основании генеральных схем разрабатывают детальные проекты очистки районов, микрорайонов и кварталов, в которых определяют необходимый транспорт; емкости и другое оборудование, указывают пути движения транспорта. За чистоту города, поселка, села отвечают управление благоустройством и очистки или соответствующий отдел (цех) предприятия. Велика в этом деле роль жилищных управлений, а также самого населения.
В заключение необходимо прокомментировать один общий для охраны земель вопрос.
Ни статья 12, ни ст. 6 ЗК РФ, определяющие перечень объектов земельных правоотношений, не называют в числе их почвы. Однако из этого не следует, что поверхностный плодородный слой земельных участков не подлежит правовой охране. Во-первых, ст. 6 признает земли "природным объектом и природным ресурсом", что не может быть без почв - принадлежности природно-естественной составляющей земельных участков. Во-вторых, в других статьях Кодекса почва и охрана ее плодородия многократно упоминаются, когда предписываются обязанности снимать и сохранять верхний плодородный слой при строительстве каких-либо объектов, при рекультивации земель, плодородие которых нарушено, мелиорации и химизации сельскохозяйственных угодий и т.д. Имеет ли практическое значение выделение почв в особый объект правовой охраны? Безусловно.
Правообладатель земельного участка (собственник, землевладелец, землепользователь, арендатор, срочный безвозмездный пользователь земельного участка) получает землю в пользование, конечно, вместе с почвой, но никто не может распорядиться ею отдельно от земельного участка. Так, собственник земли, например иностранный инвестор, купив высокоплодородные сельскохозяйственные угодья (черноземы, например), не может снять, "оскальпировать" территорию и распродать почву как обычный товар. Он может продать земельный участок с почвой, но не отдельно почву. Если при различных нуждах строительства поверхностный слой почвы снимается, то собственник и другие правообладатели земли, имея право продать (передать) земельный участок, не могут этого сделать отдельно от почвы (без земельного участка). Следовательно, почва - национальное достояние России, не подлежащее свободной продаже, несмотря на то что есть физическая возможность отделить ее от окружающей природной среды.
Другой комментарий к статье 12 ЗК РФ
В п. 1 комментируемой статьи воспроизводится конституционная норма, согласно которой земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Повтор не случаен, так как усиливает охранительную направленность земельного законодательства.
Использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. Иными словами, любое использование земель должно быть бережным. Законодатель не исключает производственные цели использования земель, но как часть единой экосистемы земля должна охраняться с применением комплексных подходов.
Пункт 2 комментируемой статьи определяет цели охраны земель. Целями охраны земель являются:
1) предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;
2) обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.
ЗК РФ по вопросам охраны земель корреспондирует с ФЗ от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в Преамбуле которого определяется, что этот Закон устанавливает правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.